濮阳市人民政府法制办公室关于贯彻落实国务院《纲要》情况的报告||依法行政看河南

　　2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），赋予了政府法制机构“参谋、助手和法律顾问”的定位和综合协调、督促指导、政策研究、情况交流的职责。五年来，在省政府法制办公室的悉心指导下，我们抓住机遇，不辱使命，开拓创新，围绕市委、市政府中心工作，以贯彻落实国务院《纲要》为主线，重基础，抓落实，推动了全市依法行政工作全面展开。现将有关情况及今后工作打算报告如下：
　　一、过去五年工作回顾
　　（一）抢抓机遇打基础，依法行政工作的组织领导机制日趋完善
　　一是抓整体规划。提请市政府成立了濮阳市依法行政工作领导小组和濮阳市推行行政执法责任制工作领导小组，印发了《关于贯彻全面推进依法行政实施纲要的通知》，制订了《濮阳市全面推进依法行政五年规划（2005年—2009年）》，明确了依法行政工作五年目标和年度重点工作。将行政执法责任制纳入了市政府目标管理体系，每年出台依法行政工作安排，组织开展行政执法责任目标考核，年底向省政府和市人大常委会报告依法行政工作情况。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）出台后，起草了贯彻落实《决定》的实施意见提请市政府审议。
　　二是抓配套措施。五年来，相继出台了《濮阳市行政执法主体公告暂行规定》、《濮阳市人民政府规范性文件管理规定》、《梳理执法依据和确定执法责任实施方案》、《濮阳市人民政府重大具体行政行为备案审查暂行规定》、《濮阳市行政执法责任制暂行规定》、《濮阳市行政执法监督办法》等重要文件，先后就贯彻落实《〈中华人民共和国行政复议法〉实施条例》、《河南省规章规范性文件备案办法》、《河南省行政执法责任追究试行办法》提出了具体意见和配套措施，使依法行政工作切实做到了有法可依、有章可循。
　　三是抓典型带动。市政府成立了依法行政示范单位创建活动领导小组，根据以点带面、整体推进的工作思路，深入开展了依法行政示范单位创建活动。两批确定的8个示范单位充分发挥典型示范作用，带动全市行政机关不断提高依法行政工作水平。2008年，市政府被确定为河南省依法行政示范单位，创建工作经验做法向全省推广，创建活动取得阶段性成果。
　　四是抓督查落实。先后对贯彻执行《行政许可法》、推行行政执法责任制、落实《〈中华人民共和国行政复议法〉实施条例》和中办国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》、贯彻落实国务院《决定》情况进行检查指导。对检查中发现的问题，均形成专题报告向市政府汇报，并逐一反馈至各单位，明确整改期限，推动依法行政各项要求的落实。
　　（二）深化行政管理体制改革，推动加快政府职能转变
　　一是认真贯彻落实行政许可法，深化行政审批制度改革。2004年，集中开展了行政审批事项清理，确定市直应当保留的行政许可项目206项，涉及实施机关39个。2008年，对全市行政审批项目进行了再次清理，取消39项，其中行政许可项目24项、非行政许可审批项目15项，保留的审批项目科学合理压缩审批环节，提高工作效率。首批明确的43家重点联系企业的市直单位，确定了10天内办结企业请办事项，并通过《濮阳日报》向社会公布。全市开展了“创新行政服务方式、创优行政服务质量”活动，推行“窗口式”、“一站式”的优质高效服务，在转变政府职能、建设服务型政府方面取得了突出成效。
　　二是深入开展 “两转两提”（转变政府职能、转变工作作风，提高工作效率、提高公务员素质）工作。市政府成立了王海鹰常务副市长任组长的“两转两提”工作领导小组，并落实了办事机构，制订了工作方案，将需要落实的任务进行责任分解。各级各部门按照务求实效和人民满意的总体目标,创新工作机制，内强素质、外树形象,有力促进了工作作风、服务态度、业务水平和工作效率的提高。
　　三是大力推进政府信息公开。市政府建立了信息公开协调会议制度、政府信息发布保密审查制度、政府信息公开新闻发布会管理制度、政府信息公开工作年度报告制度，建立并完善了市政府门户网站。各级、各部门按照要求编制了政府信息公开指南和公开目录，确保相关信息及时公开。在公开的内容上，从公开办事事项、办事程序等，逐步向公开重大事项的办事过程拓展。各级各部门采取政府新闻发布会、政府网站、电子触摸屏、电子显示屏、公开栏等形式，把集中公开与分散公开结合起来，把传统方法与利用现代科技手段结合起来，初步形成了多层次、多角度的立体公开体系，行政管理的透明度不断提高。
　　四是强化政府社会管理和公共服务职能。组建了濮阳市应急管理专家组，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全和综合管理5 大类26 个专业领域。完成了各类应急预案的制定工作，建立健全了包括决策体系、组织体系、信息报告体系、防灾救灾体系、恢复重建体系在内的应对突发公共事件的工作体系。先后就黄河滩区北金堤滞洪区洪涝灾害救助、清明节祭扫活动期间突发事件、北京奥运反恐怖安全防范、食用含三聚氰胺奶粉患病婴幼儿救治等工作制定和启动了应急预案，政府应对公共危机的能力明显提高。
　　（三）建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量
　　一是完善政府工作规则，促进依法决策。市政府印发《濮阳市人民政府工作规则》等三项制度，明确提出“全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政”。未经市政府法制办审核把关的规范性文件草案，政府常务会议不予研究讨论；未经市政府法制办审查并提出意见的涉法事务，政府不作决定；市政府涉及企业改制重组、重大招商引资等项目，都必须由市政府法制办出具法律意见书等，依法决策的工作机制进一步完善。拟定与群众利益密切相关的规范性文件，原则上都公布草案，先后就城区居民天然气调价、出租汽车管理、城中村改造等重大行政管理事项召开听证会和论证会60余次，初步建立了公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。
　　二是加强规范性文件制定和管理。每年编制实施市政府规范性文件制定计划，涉及重大规范性文件94件。累计审核拟以市政府名义发布的规范性文件草案249件，提出法制审核意见700余条。认真开展规范性文件备案审查工作，累计向省政府和市人大常委会备案304件。实施了规范性文件效益评估。先后四次对建市以来市政府发布的各类文件进行开门清理，合计废止340件，宣布失效330件，修改18件，继续有效的规范性文件汇编成册，清理结果均及时向社会公布。
　　三是认真开展法律、法规、规章征求意见工作。五年来，先后就《中华人民共和国审计法修正案（草案）》、《中华人民共和国农产品质量安全法（草案）》、《河南省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定（草案）》、《河南省城镇职工生育保险条例（草案）》等90余件征求意见稿提出意见建议100余条，有效参与、服务了国家和省的立法工作。
　　（四）理顺行政执法体制，规范行政执法行为
　　一是全面推行行政执法责任制。完成了全市67个行政执法主体的执法依据梳理及公告工作，指导各级各部门厘清了执法依据，明确了执法权限，确定了执法标准，落实了执法责任。提请市政府成立了濮阳市推行行政执法责任制工作领导小组，将行政执法责任制纳入了目标管理体系，每年组织开展考评。2007年以来，重点推动政府部门内部推行行政执法责任制工作，督促指导各行政执法部门加强组织领导，规范考评对象和考评内容，完善考评程序，切实达到以考评促工作的目的。
　　二是深化行政执法体制改革。2006年，重点对我市城市管理行政执法队伍现状进行了调研，了解了部分省、市实行相对集中行政处罚权制度的做法和经验，提出了在城市管理领域实行相对集中行政处罚权制度的初步意见。2008年，拟定了《濮阳市关于规范行政处罚裁量权的若干意见》呈请市政府审议，指导首批试点单位正式启动了行政处罚自由裁量权的细化和量化工作。
　　三是强化行政执法主体资格管理。为全市7000余名行政执法人员换发了新版《河南省行政执法证》，建立了行政执法人员数据库，全市7000余名行政执法人员信息全部上网公布。对市直《河南省行政执法证》和《河南省行政执法监督证》进行了审验，审验合格人员和被注销证件人员名单分别在濮阳政府法制网站进行公告，接受社会监督。停止了一批不合法的机构、组织的执法资格，内设机构以自己的名义执法的现象基本得到了纠正。
　　（五）加强行政复议和应诉工作，积极化解社会矛盾
　　一是行政复议工作在创新中不断发展，开创了政府满意、社会认可、专家看好的工作局面。五年来，通过口头、书面、网络等多种方式收到行政复议申请541件，决定受理367件，法定期限内办结率达100%。办结案件中，通过公开听证方式审结的占审结案件总数的90%，进行现场勘查和调查取证的占68%，行政复议案件撤销变更率年均在50%左右，2008年达到了63.7%。工作中，通过在《濮阳日报》刊登市政府领导署名文章、法制办主任答记者问，将《行政复议法》及其《实施条例》纳入市委党校主体班课程体系，在濮阳电视台播放滚动字幕，在市委、市政府办公区门口、市信访局、市行政服务中心设置宣传栏，开通行政复议网上申请平台等多种形式广泛宣传行政复议制度，引导人民群众通过法定渠道反映利益诉求。相继出台了行政复议办案规范、行政复议错案追究等工作制度，将案件受理、审理、结案、监督纳入规范化渠道，积极探索通过简易程序、调解和解等途径解决行政争议。对行政复议决定实行追踪监督，对不依法履行义务的，依据《行政复议法》和《河南省行政执法责任追究试行办法》实施责任追究，提高了行政复议工作效益和社会公信力。
　　二是积极稳妥地做好市政府应诉工作。五年来，直接代理市政府出庭应诉案件24件，其中行政诉讼21件，全部胜诉；民事案件3件，两胜一调解。工作中，我们对每一起案件都详细了解案情，认真确定办案思路，依法答辩。同时协调市政府有关部门做好出庭各项工作，做到了案结事了、定纷止争。
　　（六）强化政府法制监督，实施责任追究，依法规范行政权力运行
一是加强规范性文件和重大具体行政行为备案审查。依法审查各县（区）政府、市政府部门报送备案的规范性文件511件，纠正11件；审查报送备案的重大具体行政行为83件，纠正6件，有效地促进了下级政府及有关部门严格依法办事。
　　二是开展行政执法监督检查和行政执法案卷评查。每年开展行政执法检查和案卷评查，对检查中发现的执法主体不合格、执法程序不完备、自由裁量权使用不当、适用法律错误、法律文书不规范等问题，形成书面报告逐一向被检查单位反馈，督促整改，切实达到以评查促提高的目的。
　　三是贯彻落实《河南省行政执法责任追究试行办法》，认真办理行政执法监督案件。聘请了16名行政执法特邀监督员，开通了行政执法网上投诉平台，先后就公安交通管理部门违规使用“电子眼”、范县国土资源局违法颁发土地使用证等10余起案件启动了行政执法监督程序，及时纠正了一批典型违法行政行为，督促有关单位对有关人员进行了责任追究，“有权必有责、用权受监督、违法要追究”的法治原则基本得到落实。
　　（七）依法行政培训和政府法制宣传富有成效
　　五年来，坚持把提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力作为全面推进依法行政的重要环节和抓手，持之以恒地开展依法行政培训，逐步形成了与建设法治政府相适应的社会氛围。
　　一是领导学法制度得到落实。联合市委组织部、市委党校举办了全市县处级以上领导干部《行政许可法》、《纲要》轮训班，先后邀请国务院法制办行政复议司副司长方军博士、国家行政学院法学教研部主任应松年教授来濮作依法行政专题讲座，市四大班子领导、全市县处级以上领导干部和政府法制机构负责人集中系统学习了《〈中华人民共和国行政复议法〉实施条例》和国务院《决定》，基本做到了学法的计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。
　　二是不断强化行政执法人员培训。以《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》及其实施条例、《物权法》等共用法律和国务院《纲要》、《决定》及省、市政府关于推进依法行政工作的重要文件为内容，深入开展行政执法人员依法行政知识培训，并认真组织考试考核，考试结果作为行政执法资格管理的重要依据。采取“送法上门”方式，先后为各县（区）、有关部门讲授共用法律及部门法律120余课时，培训行政执法人员15000余人次，受到培训单位的一致好评。
　　三是法制宣传形式多样富有成效。组织开展了《行政许可法》宣传日集中活动和纪念《纲要》颁布实施三周年大型广场活动，坚持每年开展“三·八”妇女维权周、安全生产月宣传活动和“12·4”法制宣传日活动。围绕“依法行政看河南”工作部署，开展了政府法制信息月活动，举办了依法行政经验汇展。省政府法制办网站刊登濮阳市依法行政信息近600篇，国务院法制办网站连续两个月在首页集中刊登濮阳市依法行政工作信息。通过广泛宣传，逐步形成了尊法守法、依法维权的良好环境。
　　（八）政府法制机构在全面推进依法行政进程中发展壮大
　　围绕国务院《纲要》、中办国办〔2006〕27号文件、《〈中华人民共和国行政复议法〉实施条例》、国务院《决定》的颁布实施，我们抓住机遇，用足用活政策，着力推动政府法制机构建设。五年来，我们在压力中前行，以“有为”争“有位”，市政府法制办从最初的7人增加到14人，其中硕士研究生5名，具有公职司法资格5人，政府法制工作的社会影响逐渐扩大。市政府法制办先后向政府法制机构不健全、人员配备达不到法定数量的濮阳县、台前县、南乐县、华龙区、高新区及部分市直部门发出加强政府法制机构建设的督促函。通过坚持不懈的努力，市直部门逐步建立健全了法制机构，明确了专职工作人员，保障了工作经费。2008年，市编委明确了清丰县、南乐县政府法制机构的规格设置和人员编制。各县（区）都充实了政府法制机构工作人员，高新区将行政执法人员培训经费纳入了财政预算。市政府法制办先后组织全市政府法制机构骨干力量80余人分5期参加国务院法制办组织的《决定》培训班，组织25名政府法制工作干部参加省政府法制办组织的各类业务培训班。全市各级政府法制机构在人员相对较少、任务非常繁重的情况下，努力工作，勇于开拓，不辱使命，在历练中成长，为加快全市依法行政进程打下了坚实的组织基础。
　　二、今后工作打算
　　国务院《决定》的发布，对基层依法行政工作提出了新的更高的要求，政府法制工作迎来了快速发展的又一个战略机遇期。要把学习好、宣传好、贯彻落实好《决定》精神作为今后五年的工作重点，突出加强制度建设，通过艰苦卓越的努力，加快推进全市依法行政进程，基本实现建设法治政府的宏伟目标。围绕这一思路，重点抓好以下几个方面的工作。
　　（一）加强对全市依法行政工作的统筹规划、综合协调和督促指导
　　要对《纲要》和《濮阳市全面推进依法行政五年规划（2005年—2009年）》贯彻落实情况进行总结检查，科学编制并实施《濮阳市全面推进依法行政五年规划（2010年—2014年）》。深入开展依法行政示范单位创建活动，建立健全依法行政示范单位创建活动的评价机制、激励机制、验收机制、退出机制和经验推广机制，逐步扩大示范单位的数量和范围，确保典型带动作用得到充分发挥。把行政执法责任目标考核调整为依法行政考核，科学设定考核指标，规范考核程序，并提高在政府目标考核体系中的比重。进一步完善依法行政工作报告制度。
　　（二）进一步完善行政决策机制
　　完善重大行政决策听取意见制度、听证制度、重大行政决策合法性审查制度，建立重大行政决策实施情况后评价制度和纠偏机制，实施政决策责任追究，进一步增强行政决策的科学性、民主性、合法性，切实做到问政于民、问需于民、问计于民，提高行政决策的效益。
　　（三）建立健全规范性文件监督管理制度
　　严格规范性文件制定权限和发布程序，实行规范性文件相对集中或法制办代拟工作。增设规范性文件备案审查工作机构，明确专人负责，进一步改进和加强规范性文件备案审查工作。实施规范性文件成本效益分析制度，在对规范性文件定期清理的基础上探索实行规范性文件有效期制度。作为行政管理依据的规范性文件，制定前要充分听取社会公众意见，并采取多种形式向社会公布。
　　（四）严格行政执法
　　探索实行相对集中行政处罚权制度，建立健全行政执法争议协调机制，努力解决多头执法、重复执法、执法缺位问题。组织开展对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据濮阳经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。要建立监督检查记录制度，完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者征用等行政执法案卷的评查制度，完善行政执法主体资格合法性审查和公告制度，健全行政执法人员资格制度，进一步整顿行政执法队伍，建立健全纪律约束机制，确保严格执法、公正执法、文明执法。
　　（五）强化对行政行为的监督
　　完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利。进一步拓展政府信息公开的领域和内容，完善和增加公开载体，继续推进电子政务建设，提高政府工作的透明度。全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，认真办理行政执法监督案件，严格责任追究。
　　（六）加强行政复议和应诉工作
　　加大行政复议宣传力度，进一步畅通行政复议渠道，改进行政复议审理方式，探索实行简易程序审理行政复议案件，实行行政复议决定跟踪监督制度，提高行政复议办案质量和社会公信力。突出加强行政复议能力建设，建立健全专门的行政复议机构，充实行政复议工作人员，保证行政复议机构审理行政复议案件由3名以上行政复议人员参加。逐步推行行政复议人员资格管理制度。认真做好行政应诉工作。
（七）大力提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力
　　建立健全政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度和集中培训制度，加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试。以《纲要》和《决定》为核心内容，采取多种形式举办行政执法人员培训班，弘扬社会主义法治理念，培训情况、学习成绩应当作为行政执法资格管理的重要依据。深入开展法制宣传教育，努力营造尊法、学法、守法、用法的社会氛围。
　　（八）进一步加强政府法制机构和队伍建设
　　通过3至5年的努力，逐步使全市政府法制机构在机构设置、人员配备、办公条件等方面与工作任务相适应。指导各级政府法制机构加强队伍建设，不断提高政治素质、业务素质和工作能力，努力开创政府法制工作新局面。
　　特此报告。