2008年度商丘市推行行政执法责任制工作综述||依法行政看河南

　　一、积极整改，完善工作制度和机制
　　（一）领导高度重视，要求认真整改。4月份，接到河南省推行行政执法责任制工作领导小组办公室《关于对行政执法责任目标考评发现问题进行整改并做好内部考评工作的通知》（豫政责办〔2008〕12号，以下简称《通知》）后，市政府市长陶明伦立即批示，指出“通知指出了我市依法行政方面存在的不足，要举一反三，汲取教训，做好整改工作”。市政府副市长王清选指出，相关部门要按照市长批示要求，对过去报件认真组织一次回头看，找出不足，进一步规范各类报件。　　
　　（二）完善制度，进一步强化规范性文件备案工作。针对《通知》中指出的规范性文件备案存在的问题，我市主要做了以下几方面工作：一是明确备案范围。按照《河南省规章规范性文件备案办法》及省政府的有关规定，认真解读规范性文件的定义，进一步明确了规范性文件备案的范围和种类；二是强化力量，建立沟通与协调机制。市政府法制办指定一名工作人员专门负责与机要室定期沟通协调，共同对市政府印发的各类公文逐一进行甄别，确保不漏备一份规范性文件，真正做到“有件必备”；三是强化规范性文件合法性审查。严格按照《商丘市行政规范性文件制定程序规定》，对报请市政府发布的规范性文件进行合法性审查，防止规范性文件出现违法设置行政许可、行政处罚等行政权力，违法增加公民、法人或者其他组织的义务，违法限制公民、法人或其他组织的权利的现象。
　　（三）认真落实法律法规，依法完善行政执法程序。针对《通知》指出的我市在贯彻《行政许可法》、《行政处罚法》和土地管理的相关法律法规方面存在问题，商丘市采取了以下措施：一是严格按照《行政许可法》，完善行政许可程序。1、实行窗口统一受理和集体会审、会签制度。有关土地的所有报件由行政服务中心窗口统一受理，签发业务受理单和受理通知书后，再转到相关业务科室办理。业务科室只办理不受理，并对受理的报件实行相关科室集体会审、会签制度，有效地缩短了办理时间，提高了办事效率。2、行政服务中心窗口对提出行政许可申请的，向申请人出具受理通知书，报件材料不全的，一次性告之申报人所需补报材料；同时明确报件办结时限，按时办结报件，对在法定期限内没有作出许可的，履行延长许可期限手续。二是按照《行政许可法》和《行政处罚法》的要求，规范行政执法主体。要求市国土局开发区分局和市规划局开发区分局只负责对辖区内土地、规划违法案件进行调查，调查清楚后，报市局处理。市国土局开发区分局和市规划局开发区分局不得再以自己的名义实施行政处罚。三是落实土地管理法律法规，健全供地制度。1、按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，规范土地报件程序和形式，将土地出让请示内容与土地出让方案分开，出让方案以附件形式报送。2、加强指导，规范供地行为。按照《河南省人民政府办公厅关于规范建设用地审批工作的意见》和《河南省国土资源厅关于规范国有建设用地供应和管理工作的意见》的精神，提前介入项目用地的前期准备工作，规范其用地行为，指导用地单位准备资料，加快用地审批速度。
　　（四）落实《行政复议法实施条例》，完善行政复议程序。为进一步提高行政复议工作质量，完善了行政复议决定拟制、复核和审批程序，商丘市认真学习了《行政复议法实施条例》，并根据国务院法制办发布的《行政复议法律文书示范文本》规范了该市的行政复议文书，制作了行政复议应诉工作流程图，明确了每个工作步骤的责任人，做到职责清晰、分工明确、程序完备。
　　（五）建立健全制度，完善长效监督机制。一是成立由土地、规划、建设等相关部门参加的地价评估决策领导小组，遵循公开、公平、公正的原则，认真贯彻落实国有土地使用权出让的有关规定。二是健全行政执法案卷评查制度，制发行政执法案卷评查标准，要求县（市、区）政府和市政府各行政执法部门将行政执法案卷目录按季度列表上报市政府法制办，定期开展全市行政执法案卷评查活动，从而做到典型示范、以点带面，全面提升全市行政执法工作水平。三是建立健全执法人员办案质量责任追究制度，结合行政执法责任制的推行工作，明确案件办理内部运行机制，实行错案责任追究制，进一步增强执法人员的执法责任意识。四是规范行政执法案件法律审核制度，充分发挥各级政府法制机构作用，对各级政府、各部门作出的具体行政行为从事实、适用法律、执法程序、证据材料等方面加强法律审核。五是完善行政执法评议考核制度，提高行政执法案卷评查结果在依法行政考核中的比重，从而更大程度上发挥案卷评查制度的监督和规范执法作用。六是坚持执法检查申报制度，从源头上预防违法执法。该市坚持将行政执法检查申报制度，作为一种政府内部层级监督手段，通过严格审查行政执法部门报送的执法申请及执法依据，确保每一次行政执法检查均有法可依，有据可查，有效地预防和制止违法执法和乱检查现象，取得了良好的效果。
　　二、认真部署、强化考评，深入落实行政执法责任制
　　（一）明确主体，提高依法行政认识。2007年省政府将行政执法责任制纳入省政府目标考核体系后，市政府高度重视，为强化领导的依法行政和行政执法责任意识，切实完成行政执法责任制的各项目标考核任务，市政府法制办将国务院和省政府关于依法行政和推行行政执法责任制的相关文件，以及商丘市政府的行政执法依据和对商丘市政府实行考评的行政执法责任目标内容、行政执法责任追究等相关规定摘要汇编，送给市政府所有领导，确保及时完成行政执法责任目标。
　　（二）强化考评，认真开展行政执法案卷评查。商丘市在去年考核的基础上进一步完善考评方案，提高考评的科学性，保证考评结果的公正性。商丘市推行行政执法责任制工作领导小组办公室印发了《关于切实做好2008年度行政执法责任目标考评工作的通知》（商政责办〔2008〕61号），对2008年的文件目录、执法案卷、复议案件目录的报送及案卷评查等作了具体安排，并将行政执法部门内部考评情况作为对行政执法单位的一项考核内容。市政府法制办借鉴省政府法制办案卷评查经验，从9县（市、区）政府和市政府52个行政执法部门共抽调行政复议和行政执法案卷150卷，对2008年各县（市、区）政府和市政府各行政执法部门的行政复议、行政执法和规范性文件备案情况进行了认真考评。通过核查被考评单位规范性文件总数，结合日常规范性文件备案数量与合法情况，确定规范性文件的备案率和合法率；通过评查行政执法案卷，了解行政执法单位具体行政行为的合法率和错误率；通过评查行政复议案卷，了解被考评单位复议工作情况。评查案卷时采取多人分别评查、专人重点评查与集体重点复核相结合的方式，确保对每个案卷的评查结果准确无误。通过考评，确定推行行政执法责任制优秀单位5个，良好单位40个，一般单位16个。
　　（三）认真部署，积极开展行政执法部门内部考评。行政执法部门内部考评是推行行政执法责任制的重要环节，也是加强行政执法机关内部监督的重要形式。为做好此项工作，2008年5月份，市推行行政执法责任制工作领导小组办公室结合2007年度行政执法责任目标考核情况，分别对9个县（市）区政府和51个市直行政执法部门逐一印发了《关于对行政执法责任目标考核发现问题进行整改并做好部门内部考评工作的通知》，对在考核中发现的问题进行详细点评，要求各级各部门按期进行整改，并对开展行政执法部门内部考评工作提出明确要求，一是各行政执法部门要健全组织，强化领导，成立由办公室、法制、人事、监察等机构组成的考评办公室；二是明确考评对象。要求各行政执法机关要对部门内设机构、部门管理机构、二级执法机构及其执法人员进行考评；三是明确考评内容。考评主要内容为，是否依法实施行政许可及行政处罚等行政行为，执法行为是否适当，是否发生重大执法违法行为，行政执法的差错率，执法文书是否真实规范；四是明确考评方式。要求各行政执法机关考评时要通过执法机构的案卷或者执法文书，被行政复议机关和司法机关撤销、变更、确认违法的案件以及被行政相对人投诉新闻媒体披露的案件，查找行政执法机构和执法人员存在的问题；五是明确考评效果。要求各行政执法机关要按照规定的考评程序对行政执法机构和行政执法人员进行考评，并依照考评结果对行政执法机构评定不同的档次，对相关行政执法人员给予戒勉谈话、批评教育等形式的追究方式；六是强化内部考评的督查，确保行政执法部门内部考评工作落到实处。将部门内部考评与年度行政执法责任制考核工作相结合。对没有建立健全组织、明确考评对象、内容和程序，没有开展部门内部考评工作的单位和部门，在年度行政执法责任制考核时扣除相应分值；七是重点督导，以点带面，推动行政执法部门内部考评工作。今年，商丘市确定10个依法行政示范单位，其中市直行政执法部门有5个。该市重点对市直依法行政示范单位的内部考评工作进行督导，指导其健全考评体系，完善考评制度，细化考评程序，透明考评过程，公开考评结果，使内部考评做到公开、公平、公正。同时，该市将示范单位在内部考评中的经验及好的做法，在全市予以推广，有力地推动了行政执法部门内部考评工作。目前，该市市直大部分行政执法部门按照市推行行政执法责任制工作领导小组的要求开展了行政执法部门内部考评工作。
　　（四）落实《办法》，加大行政执法责任追究力度。2008年，商丘市根据省政府法制办行政执法监督检查建议书和领导批示，对监督检查建议书中反映的虞城县市容管理局强迫摊贩购买遮阳伞、市市容管理处步行街管理办公室违法收取摊贩管理费和柘城县安监局违法处罚网吧问题及时调查核实，查明了事实真相，依据《河南省行政执法责任追究试行办法》印发了行政执法责任追究决定书，追究了有关单位和相关人员的行政执法责任，同时，责令执法部门根据本单位的内部考评制度对相关人员予以处理，并将对违法执法人员的内部处理结果与对该单位的年度行政执法责任目标考核相挂钩，确保行政执法责任落到实处。
　　三、加强规范性文件管理，提高制度建设水平
    （一）坚持法制机构统一审查，确保文件合法。严格执行《商丘市行政规范性文件制定程序规定》，制定行政规范性文件必须经法制机构统一审查，未经审查并签署审查意见的，政府及部门领导不予签发。2008年度，市政府法制机构审查的规范性文件共计123件，规范性文件法制机构审查率、合法率均达到了100％。
    （二）健全征求意见制度，完善规范性文件制定程序。充分征求公众、社会各界和相关职能部门的意见，是该市规范性文件制定过程中一贯坚持的一项制度，特别是对关系群众切身利益的规范性文件，要求起草单位或政府法制机构采取听证会、论证会、座谈会或向社会公布草案等方式，听取社会公众意见，确保发布的规范性文件更能符合群众利益，更能顺畅执行。
　　（三）坚持备案审查制度，进一步增强文件的合法性保障。为确保市政府发布的规范性文件合法有效，按照《河南省规章规范性文件备案办法》及省政府的有关规定，自规范性文件发布之日起30日内报送省政府法制办备案审查。2008年度，共向省政府法制办报送备案市政府规范性文件142件，备案率100％，审查各县（市、区）政府和市直部门报送备案规范性文件213件，其中县（市、区）备案180件，市直行政执法部门备案33件，并对备案情况进行了公布。　
　　（四）切实做好规范性文件清理工作。一是制定方案，明确任务。印发了《商丘市规范性文件清理工作实施方案》（商政办﹝2008﹞35号），对该市规范性文件清理工作的指导思想、清理范围、清理标准、清理方法和步骤作了明确规定，提出了工作要求。二是扩大宣传、广泛动员。按照《实施方案》确定的“开门清理，接受监督”的要求，在商丘市政府门户网站、《商丘日报》、《京九晚报》和行政中心电子显示屏等媒体（载体）上发布公告，广泛征求社会各界对清理工作的意见和建议，保障了社会公众的知情权、参与权，提高了该市规范性文件清理工作的透明度。三是创新方法，保证质量。对1997年12月1日前以商丘地区行署和行署办公室名义制发的规范性文件原则上予以废止，重点清理1997年12月1日－2007年12月31日期间制发的规范性文件。共检索文件4000余件，从中清理出规范性文件938件。凡与国家法律相抵触，特别是违法设定行政处罚、行政许可、行政征收、行政确认、行政强制、行政收费等项目的；与建立社会主义市场经济体制和行政管理体制改革的要求不相适应，特别是影响环境和资源保护，影响节能减排，含有地方保护、行业保护以及超国民待遇内容的，均按清理标准予以清理。四是积极稳妥，反复酝酿。清理工作中充分征求各部门意见，并将清理的初步结果在政府门户网站上公布征求了社会意见。五是进展顺利，成效显著。经过艰苦细致工作，对938件规范性文件，保留433件、废止212件、宣布失效293件，已向社会公布。省政府法制办对该市清理工作给予了充分肯定，在全省规范性文件备案和清理工作座谈会上书面交流了该市经验。
　　四、认真履行职责，加强行政复议工作
    （一）积极受理行政复议申请，畅通行政复议渠道。切实履行行政复议职责，对行政相对人提出的行政复议申请，除不符合行政复议法及其实施条例规定申请条件的以外，均积极予以受理。2008年，共受理行政复议申请75件，通过审查现已办结71件，办结去年结转13件，维持56件，撤销9件，确认违法1件，经协调申请人要求撤回行政复议申请而终止15件，告知申请人应向其他复议机关提出行政复议申请的3件。对确实不符合行政复议受理条件的申请，依法告知行政相对人解决问题的法律途径，积极引导行政相对人通过法律途径妥善化解各种行政争议。
    （二）创新行政复议工作方式，确保行政复议质量。建立健全行政复议案件公开审理的配套制度，在书面审查的基础上，注重结合现场勘验、听证等多种方式审理案件，确保行政复议工作质量；积极主动采取调解、和解的方式审理案件，通过调解、和解方式审结的案件占到案件总数的近20％。审查案件时重依据、重证据、重程序，充分听取当事人意见，坚持以事实为根据、以法律为准绳，坚持法律效果、行政效果和社会效果的统一，有效化解了行政争议，维护了社会稳定，促进了和谐社会建设。
    （三）规范行政复议法律文书，强化档案管理。根据国务院法制办公室《关于印发〈行政复议法律文书示范文本〉的通知》（国法函〔2008〕196号）要求，及时修订了行政复议法律文书，进一步提高了行政复议法律文书的规范化水平。强化行政复议档案管理工作，对办结的行政复议案件，按照档案管理的要求，做到及时归档、装订整齐、材料完备。
    （四）加强行政复议工作指导，提高行政复议工作水平。一是注重在日常工作中通过个案对基层行政复议机构进行指导。二是认真开展行政复议案卷评查。对通过评查发现的问题，及时向下级行政复议机关反馈并督促整改。三是充分发挥行政复议层级监督功能。对在行政复议案件中暴露的行政执法问题，及时主动指导有关单位予以改进、完善，并定期联系人民法院共同从行政复议、行政审判的角度指导、完善行政执法工作。