“纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”，是土地管理部门对土地规划的形象描述。

眼下新一轮全国土地利用总体规划修编工作已经展开。这一次，人们希望工程浩繁、耗资巨大的土地规划不会再从“笼子”变成“聋子”。

　　50万人10年耗资10亿元，换作“墙上一幅画儿”

　　3月初，国土资源部以前所未有的果断宣布：冻结北京等26个城市用地项目审批。因为这些城市没有按国务院规定报告年度土地利用规划执行情况。尽管记者无法从“被冻”的城市有关部门搞清楚其真实的用地情况，但众多省市，特别是浙江、上海、江苏、山东等沿海省市占地规模早就突破土地利用规划已是不争的事实。

　　《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010)》是我国确立土地用途管制制度后第一轮土地利用总体规划。规划明确规定非农业人口50万人以上城市，其规划都要经过国务院审批。但执行的情况并不理想。现在离规划年限还有七八年，但山东已经使用规划用地的80%，浙江超过99%，一些地区5年就用完了10年的指标。于是，对于合同。江浙一带土地利用指标买卖成风，珠江三角洲用地紧张喊声一片，深圳甚至提出要把行政区扩大一倍，以解决无地可用之虞。

　　平心而论，《全国土地利用总体规划纲要》从1999年4月经国务院批准实施以来，在加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用方面，发挥了一定作用。但新一轮圈地风使土地利用总体规划的脆弱性暴露无遗。目前，全国园区实际用地中，未经依法批准的竟然占一多半。乱设园区、重复建设，专业、专项规划随意扩大建设用地规模，占用耕地甚至基本农田，土地利用规划已经有名无实。

　　“在土地管理法中，土地利用总体规划明确具有法律效力，然而事实上仍是‘纸上画画，墙上挂挂’，‘龙头’其实是跟着项目的屁股走。”国土资源部土地利用司的同志说。对于合同。

　　这一轮土地规划来之不易。从上个世纪80年代中期开始，全国50万专业人员历时10年，耗资10亿元，完成中华民族历史上前所未有的伟业——中国土地资源调查， 1996年又完成统一时点变更调查，学习合同知识。为编制土地利用总体规划、实行土地用途管制等奠定了基础。“遗憾的是，这一轮土地规划基本没有实施。”全国土地利用总体规划专家小组成员、中国人民大学教授严金明说。

　　土地规划和城市规划，“先蹬鞋子后穿袜”

　　“从规划角度，首先要画一个大圈子，这就是土地利用总体规划。然后在大圈里面画具体的小圈子，这就是城市规划。最后，开发商或市政部门可以画自己的小圈圈，就是商业或市政用地规划。可是我国的实际情况却是颠倒过来的！”国土资源部土地利用司副司长束克欣说。

　　越来越多的城镇把土地规划甩到了背后：现行的全国土地利用总体规划管到2010年，可是许多地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已经把规划“超前”做到2050年！

　　由于没有大圈圈，这些小圈圈不免“大跃进”。有的规划随意扩大建设用地规模，占用大量耕地甚至基本农田；有的眼见城市规划要“出圈”，随手补一个土地规划；甚至根本不做土地规划。多年来，各地热衷搞“县改市”“县改区”“地市合并”，不少是在围着土地打算盘。一位地方上的“一把手”感慨说：“我们的城市土地利用方式，就是先斩后奏，或者斩而不奏。”

在市场经济完善的国家，城市不可以随意扩大，建筑物也不可随意改动。不能说我国的城市完全没有边界，行政边界总是有的。但是我国的城乡边界却不像韩国、日本那样有一个不可逾越的“绿带”，城区不可以跨过这“绿带”雷池一步。特别是在我国一些地区随着“大都市圈”热风骤起，土地利用实际上正在漫过有着千年传统的行政连界。