审查标准，是指法院在行政诉讼事实审中，据以判断被诉具体行政行为在证据和认定事实方面是否符合法律要求，认定案件事实并作出相应裁判的尺度。

　　当前我国奉行的“重新审理基础上的证据确实充分”标准，割裂了行政程序与司法程序内在联系，不符合司法公正与效率的要求，结合国情以及国际经验，应采取“以直接审理基础上的合理证据标准为主，以重新审理基础上的证据确实充分标准或高度盖然性标准为辅的证据审查标准”。

　　前 言

　　行政诉讼是法院依据宪法和法律规定，对行政机关的具体行政行为的合法性，以及行政机关与相对人之间律关系的状态进行的审查。主要包括：事实审，对被诉具体行政行为所认定的事实以及该事实认定行为是否符合法律要求进行审查，对案件事实进行认定； 法律审，对被诉具体行政行为在适用法律上是否符合法律要求进行审查，对行政机关与相对人之间法律关系的效力状态依据法律进行确认。鉴于认定事实是适用法律继而作出相应裁判的前提和基础，事实审构成行政诉讼制度的核心。

　　行政诉讼证据审查标准，又称行政诉讼事实审查标准，是指法院在行政诉讼事实审中，据以判断被诉具体行政行为在证据和认定事实方面是否符合法律要求，认定案件事实并作出相应裁判的尺度。从行政诉讼中当事人负举证责任的角度来讲，行政诉讼证据审查标准实际上就是行政诉讼当事人在司法程序中应当通过举证活动证明其主张的事实成立所应达到的证明标准。

　　关于我国行政诉讼证据审查标准，理论界缺乏认真细致的研究，在笼统地批判《中华人民共和国行政诉讼法》所确立的“确实充分”标准的同时，大多借鉴国外刑事、民事诉讼的证明标准，主张在刑事诉讼的“排除合理怀疑”标准和民事诉讼“盖然性占优势”标准之间确立行政诉讼证据审查标准。 理论认识的分歧、理论认识与法律规定的不一致严重影响了司法实践的统一，现实中存在各级、各地、各家法院在行政诉讼证据审查标准上各自为政的混乱现象，甚至是同一家法院的审判人员，由于个人认识、审判经验的区别，在证据标准的认识上也有所不同。最高人民法院在起草《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的过程中，曾将行政诉讼证据审查标准作为一项重要内容加以规定，但因条件不成熟而最终未加以规定。在民事诉讼已确立“高度盖然性”证据审查标准的情况下，作为行政诉讼证据制度核心内容的行政诉讼证据审查标准却暂付阙如，给法制统一和依法行政带来的负面影响是相当大的。

　　现实迫切需要加强对行政诉讼证据审查标准的研究，统一认识，以更好地规范司法实践活动，并为下一步立法工作作好理论准备。着眼于此，笔者从行政诉讼的二元价值属性、行政程序与司法程序的联结点入手，对现行证据审查标准进行条分缕析，结合国外制度以及个人的一点司法实践，提出不成熟的观点以就教于大方之家，希望起到抛砖引玉之效，引发更多的思考。

　　一、对现行行政诉讼证据审查标准的反思

　　现行行政诉讼证据审查标准，既是一个文本的范畴，也是一个实践的范畴，必须结合法律规定和司法实践加以考察和认识。

　　（一）现行的行政诉讼证据审查标准

　　1、法律的规定

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行诉法》）第五十四条第（一）项规定具体行政行为证据确凿适用法律法规正确的判决维持；同条第（二）项规定主要证据不足的，可判决撤销、部分撤销或重新作出具体行政行为。

　　上述规定可以从以下两个方面来理解：

　　第一，如果被诉具体行政行为的证据和事实达到了确凿的地步，则在事实审上符合了行政诉讼法的要求。

　　第二，如果被诉具体行政行为存在主要证据不足的，则应认为未达到事实审的要求。

　　确凿即非常确实充分，是正面原则性规定，主要证据不足则是对证据在质和量上未达到确凿程度的反面表述，而不能望文生义简单地理解为“主要证据”的“不足”，故《行诉法》的上述规定是周延的，从正反两个方面直接为行政诉讼事实审确立了审查方向和尺度。考虑到传统诉讼法理论从客观真实的证明要求出发，以“确实充分”标准统领刑事、民事、行政三大诉讼的情况，因此，《行诉法》明确了我国行政诉讼的证据审查标准为证据确实充分标准。

　　2、司法实践中的做法

　　要了解我国行政诉讼证据审查标准，还必须考察实务中行政诉讼是如何操作的。司法文书是司法活动的再现，目前的行政诉讼裁判文书无一例外在独立认定事实，格式上首先概括说明被诉具体行政行为的主要内容及其事实与根据，然后再以“经审理查明…”的方式写明法院通过庭审举证质证认定的证据和事实，并认为法院独立认定的证据和事实，是判决书的关键部分。 司法实践中法院也是这么操作的，先通过庭审独立认定证据和事实，然后再以自己认定的证据与事实行政机关认定的证据、事实相比较，以确定后者是否符合“证据确实充分”。在上诉审中，二审法院再对一审裁判认定的事实进行再审查，如《行诉法》第六十一条第（三）项规定原判决认定事实不清，证据不足，裁定撤销原判，发回重审，或加以改判。

　　综上所述，我国行政诉讼的事实审实际上就是法院在独立认定证据和事实的基础上，对被诉具体行政行为所认定的证据和事实是否确实充分的审查，我国行政诉讼的证据审查标准为“重新审理基础上的证据确实充分”标准。

　　（二）现行行政诉讼证据审查标准产生的背景

　　现行行政诉讼证据审查标准并非是无根之木、无源之水，其产生具有深厚的历史背景和相对合理的现实需求。

　　1、法律及司法解释的一贯要求

　　《行诉法》第四条明确规定人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。此处的事实是一种客观事实，从客观真实的证明要求出发，法院在认定事实上负有一定的证明责任，要在查明客观事实的基础上做出判决，据以作出判决的事实必须达到确实充分的程度。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第五十三条规定人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据，证明要求由客观真实改为法律真实，但仍要求法院认定事实。

　　2、刑事、民事诉讼制度的影响

　　我国行政诉讼脱胎于民事诉讼，在诉讼程序、审理方式、证据制度以及裁判文书制作上均受到民事诉讼的影响，在行政诉讼案件审理中可以直接参照民事诉讼的相关规定。在法官来源上，行政审判人员专业化程度低，大多从刑事、民事审判队伍中转调而来。现实情况决定了行政诉讼在事实审上深受刑事、民事诉讼的影响。

　　刑事诉讼、民事诉讼本质上是对当事人争议事实的发现，要求法院查清事实：《中华人民共和国刑事诉讼法》第四十三条规定审判人员与侦查、检察人员一样必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或无罪、犯罪情节轻重的各种证据。同法第一百六十二条规定合议庭进行评议，根据已经查明的事实、证据和有关的法律规定作出判决；《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第二款规定当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者法院认为审理案件需要的证据，法院应当调查收集；同法第一百三十八条规定第一款第（二）项规定判决书必须写明判决认定的事实。此外，刑事、传统民事诉讼无一例外均采证据确实充分标准。受此影响，行政诉讼自然而然地采纳了重新审理基础上的证据确实充分标准。

　　3、传统诉讼法学理论的影响

　　长期以来，我国传统的诉讼法学理论以客观真实为证明要求，认为法院在诉讼中承担证明责任，同时将当事人承担的举证责任片面理解为行为意义上的举证责任而非结果意义上的举证责任，从而强化了法院的查证责任（证明责任），法院不得不通过当事人举证、依职权调证等途径自行认定事实，并使该事实达到“确实充分”的程度，形成客观事实，作为裁判的基础。该种理论给立法、司法制度设计和司法人员的观念以强有力的影响。

　　（三）现行行政诉讼证据审查标准的不足

　　现行证据审查标准无视行政诉讼的多元价值，割裂了行政程序与司法程序的内在联系，不符合司法公正与效率的要求，具有相当大的负面影响。

　　1、程序繁琐，严重影响司法效率及公正

　　行政诉讼按诉讼性质可分为主观诉讼与客观诉讼，二者有质的区别，行政诉讼中的主观诉讼与刑事、民事诉讼较为相似，本质上是对特定事实的发现；而行政诉讼中的客观诉讼在本质上则是对行政机关依职权作出并已生效的具体行政行为所认定的事实进行的复审，类似于“上诉审”，是一种司法审查，侧重于审查，表现在事实审方面，法院只要直接对被诉具体行政行为在证据方面和认定事实方面是否合乎法律要求进行审查即可。当前我国的事实审理却对主观诉讼与客观诉讼不加区分，一概要求法院首先认定事实，再以法院认定的事实与被诉具体行政行为认定的事实进行比对，以确定证据是否确凿，事实是否清楚，程序上过于繁琐，是一种司法资源的浪费，严重影响司法效率。

　　在司法公正方面，认定事实的过程也就是举证证明的过程，由于我国诉讼制度特别是证据规则的不完备，在法院重新认定事实的过程中极易给行政机关（被告）以弥补违法的可乘之机，甚至出现法院用自己调取的证据作为维持具体行政行为的依据的腐败现象。此外，在一些专业技术性较强领域，如果法院（法律专家）认定的事实与行政机关（特定领域专家）认定的事实不一致，也会导致法院超出能力不当干预行政事务的现象，反而不利于问题的解决。

　　2、标准过严，不利于行政诉讼的实施

　　评价重新审理基础上的证据确实充分标准，关键在于如何认定确实充分。所谓确实充分，是指定案证据已经查证属实并在量上达到足以得出确定结论的程度，具体而言，是指据以定案的每个证据经过查证，真实可靠；定案的每个证据同案件事实间存在着客观联系；证据之间、证据与案件事实之间的矛盾得到合理排除；得出的结论是唯一的，排除其他可能性。 从证据得出的结论必须是排它这一点讲，相当于国外刑事诉讼所应达到的排除合理怀疑标准或证据清楚和有说服力标准。

　　贯彻该标准，实际上是强求行政诉讼达到与刑事诉讼同等的标准，鉴于行政诉讼又是对具体行政行为的审查，因而具体行政行为在认定事实上也必须达到刑事诉讼同等程度，否则将面临被撤销的危险。当前，我国的行政程序制度极不完备，执法机关、执法人员的素质和力量均有欠缺，在此情况下强求行政程序贯彻证据确实充分标准，不仅不可行，而且不科学，即使在证据制度相当完善的西方国家亦无此要求。强行实施该标准，对行政诉讼实施的破坏显而易见：法院要么坚持证据确凿标准，但从当前司法实际来看，几乎所有的被诉具体行政行为在认定事实上均无法满足法律的要求，应该撤销或部分撤销，但这对行政机关正常执法活动的冲击以及付出的代价可想而知；要么放弃证据确实充分标准，牵就行政机关，使大量的被诉具体行政行为只要有一定的证据就予以支持，但这无异于从根本上取消了行政诉讼制度的价值。

　　二、确立新行政诉讼证据审查标准应注意的几个方面

　　显然，当前的行政诉讼证据审查标准已不敷时需，在研究如何确立符合国情的新标准之前，有几个重要的理论和实际问题值得研究。

　　（一）应研究行政诉讼主观诉讼与客观诉讼的区别

　　行政诉讼从价值上可以分为主观诉讼与客观诉讼。

　　主观诉讼就是通常意义上的形成之诉、给付之诉。主观诉讼不具有司法审查色彩，其直接目的是保护原告的主观权利。主观诉讼侧重于对原告和被告（行政机关）双方行为的审查，原告以被告侵权为诉讼基础，法院的审查具有“双向性”、“复合性”，法院从法律关系着眼，同时审查原告和被告双方的行为，在审查维度上，不仅审查合法性，而且还审查合理性，以确定双方法律关系的存废以及各自行为的效力，明确双方的权利义务，或者审查双方的过错程度，决定相应责任的承担。主观诉讼的判决一般只涉及行政行为的效力，判决仅约束诉讼当事人，裁判效力具有“相对性”。属于主观诉讼的主要是行政承诺诉讼、和诉讼。

　　客观诉讼较易理解，就是通常意义上的维持或者撤销诉讼。客观诉讼具有分权意义上的司法审查色彩，其直接目的是为了维护客观的法律秩序，至于保护当事人的合法权益则位于第二位，是依附性的。客观诉讼侧重于对行政权力的监督，原告只能以被诉具体行政行为违法作为诉讼基础，而且这种监督具有“单向性”、“单一性”，法院从权力运行必须合法、越权无效角度着眼，只对行政机关的行为进行合法性审查，来消除权力运行中的瑕疵。客观诉讼判决的效力同时涉及行政行为的合法性和效力，判决效力具有“对世性”。现实中，除行政承诺、行政合同和行政赔偿以外的行政诉讼案件均属于客观诉讼。

　　主观诉讼与客观诉讼在事实审上最大区别就在于，主观诉讼需要法院在被诉具体行政行为认定的事实之外，针对双双方当事人的事实争议，重新认定案件事实，以确定法律关系的状态；而客观诉讼则侧重于审查，原则上法院无需重新认定事实，只要对被诉具体行政行为认定的事实进行审查即可，特殊情况下才需要重新认定事实。

　　（二）应认真考虑行政程序与司法程序的关系

　　行政程序是司法程序（行政诉讼）的审查对象，行政诉讼本质上是法院依据行政诉讼证据审查标准，审查行政机关依行政程序证据审查标准所确定的证据和事实的过程，因此确立行政诉讼证据审查标准不可避免地要研究行政程序与司法程序的关系，研究行政程序证据审查标准。

　　1、行政程序证据审查标准的概念

　　行政程序证据审查标准，又称行政机关在行政程序中的证明标准，是指行政机关作出行政行为前必须证明其行为的事实基础达到一定的程度，否则不可以作出行政行为。

　　行政程序一般要求行政机关在作出具体行政行为前，按照“先取证、后裁决”原则要求，在当事人举证或依职权调查获得证据的基础上，根据一定的标准作出事实，这个标准就是行政程序证据审查标准。

　　2、国外的行政程序证据审查标准

　　当前世界许多国家都订有行政程序法典，对行政行为的证据审查、事实认定进行规范，在行政程序证据制度方面较为完善，例如在取证方面有证据特权、当事人的举证责任，行政机关调查取证程序，回避等，在证据的形式方面有书证、物证及行政认知，推定等各种证据形式，在证据的采证方面有证据排除制度、质证等。

　　在行政程序的证明标准上，各国均要求行政机关在作出行政行为时其认定的证据和事实必须达到一定的证明标准，主要有两种标准：

　　一是实质性证据标准。主要为美国所采用，美国行政程序法第556节（d）款规定“…除非考虑了全部案卷中或其中为当事人所引证的部分，并且符合和得到可靠的有证明力的和实质性证据支持，否则不得科处制裁，发布法规或作出裁定”。

　　二是自由心证标准。大陆法系国家主要采自由心证标准，如奥地利行政程序法规定：调查程序之目的在于认定处理行政事件所依据之事实，并给予当事人主张权利与法律上之利益之机会。为官署周知之事实以及法律就其存在设有推定者，无须证据。于其他情形，官署应审慎斟酌调查程序之结果，依自由心证判断事实是否已被证明。裁决之做成，除特殊情况外，应于作成裁决前确定主要事实。在说明理由中应包括调查程序之结果以及认定证据时的主要考虑予以简要综合说明。

　　3、我国行政程序证据审查标准的现状

　　当前我国缺乏一部统一的行政程序法典，许多行政程序散见于法律、法规、规章、规范性文件甚至内部工作文件中，大量的行政行为缺乏程序规定。

　　行政程序的缺乏必然导致行政程序证据制度的缺失：有的具体行政行为规定了证据方面的要求，如行政处罚方面，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定行政处罚必须查明事实，但对作出具体行政行为的证据审查标准却未详明；有的具体行政行为规定了证据材料的具体形式，如《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第九条规定当事人申请股权变更须提交的证据材料有：申请书、企业原合同章程及修改协议，企业批准证书和营业执照复印件，董事会关于股权变更的决议等等，但对于行政机关作出批准或不批准决定应达到何种证据审查标准均无规定；有的具体行政行为规定了证据审查标准，却不科学，例如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十四条第二款第（四）项规定裁决必须认定事实清楚、证据确凿，采证据确实充分标准。以上还是较为规范的情形，其他具体行政行为如行政确认、措施特别是行政事实行为方面则更为缺乏。

　　总得来讲，我国行政程序缺乏对于证据形式、证据能力与证明力、取证、采证、证据审查标准等的统一规定，从理论界到实务界对行政程序的证据制度缺乏研究，实践中行政程序的证据审查标准处于绝对的“自由裁量”状态。

　　4、行政程序与司法程序的区别

　　行政诉讼证据审查标准是行政程序与司法程序的联结点，正确认识行政程序与司法程序的区别，有助于确立科学的行政诉讼证据审查标准。

　　⑴价值取向的区别

　　行政机关作为国家的职能机关，负有积极行动以保护国民权益之职责。现代社会中，随着社会和经济的发展，人民的权益范围和精神物质需要大大增加， 举证责任分配。人民与行政机关的关系愈来愈密切，大量情况下相对人的消极权利（如生命、自由、财产等权利）和积极权利（如社会经济权利等受益权）均离不开能动高效的行政行为去加以保护和给付。行政行为主要受效能原则的支配，以效率为价值取向，可以说没有效率就没有现代行政。出于效率的需要，行政机关在调查取证、认定事实方面不可能象司法程序那样严格，因此其行政程序证据审查标准显然应低于证据确实充分标准。

　　与行政程序的效率取向不同，司法程序遵守严格的“不告不理”司法中立原则，更多是以公正为价值导向，对经受理的案件，要经过繁琐的程序如反复的质证、鉴定等。

　　公正与效率的矛盾决定了在处理行政诉讼证据审查标准与行政标准的关系上，原则上二者应相同以维持效率，特殊情况下前者应高于后者以维护公正。

　　⑵技术能力方面的区别

　　现代行政程序中，大量的具体行政行为涉及到专门的技术知识，行政机关从专业角度和丰富的实务经验出发，其认定相关证据的能力远较仅是法律专家的法院为强，而且行政事务处理中存在较多的“内心确信”空间，行政机关在作出事实认定时会出现主观上“内心确信”因素较多，而相应的证据基础则有可能较为薄弱，或者即使证据基础较为充分，但法院却认为不充分的现象。从尊重专家的角度考虑，法院应当尊重行政机关的判断，只要不出现任意、滥用权力或严重不合理，或事实没有涉及到相对人的一些重大权益或宪法权利，达到法院重新审理的程度，就应当维持行政机关的事实认定，即涉及高度专业性、技术性领域，行政诉讼证据审查标准应等同于行政证据审查标准。

　　⑶争议事实的区别

　　行政诉讼中的事实，根据内容的不同，事实可以分为：行为事实，即行政机关作为或不作为的情况；基础事实，行政行为作出时认定的事实基础。

　　行政程序只涉及基础事实，且行政机关具有一定的判断优势，一般不涉及行为事实。司法程序中则全面审查基础事实和行为事实。考虑到这种区别，对于基础事实，原则上诉讼标准等同于行政标准，对于行为事实，则应由法院独立认定，并高于行政标准。

　　此外，行政程序与司法程序的区别还有利益导向的区别，司法程序注重个人利益，行政程序较注重公共利益；权力要素的区别，司法程序遵循被动主义，受当事人影响较大，程序上较为被动，依职权调取证据亦受到一定限制，行政程序则较为主动，采职权主义，在证据来源上不仅有相对人举证，还可以依职权不受限制地取证。这些区别对行政诉讼证据审查标准均有影响，在确立我国行政诉讼证据审查标准时均值得认真对待。

　　（三）应注意借鉴国外关于证据审查标准的经验

　　我国的行政诉讼制度是借鉴国外立法和诉讼经验的产物，国外较为完善的司法审查制度，尤其是其在证据审查标准方面的经验对确立我国的行政诉讼证据审查标准无疑具有十分重要的指导意义。

　　1、美国的证据审查标准

　　根据美国行政程序法的规定，美国司法审查适用三个标准：

　　一是实质性证据标准，适用于行政机关依正式听证程序作出的裁决，因为正式听证程序类似于司法程序，适用案卷排他性原则，此时司法审查等同于行政程序的上诉审，法院只须审查听证案卷，如果行政裁决具有合理的正当的证据支持，法院即应予以支持，该审查标准类似于民事诉讼中的高度盖然性标准。

　　二是专横、任性、滥用自由裁量权标准，适用于依非正式程序作出的行政决定以及行使自由裁量权作出的行为。该标准与实质性证据标准实际上都是合理标准，区别在于适用的行政行为程序不同以及合理程度不同。但自从最高法院1971年在奥弗顿公园案中要求审查非正式程序行政行为亦应根据行政记录以来，两种标准趋于统一。从本质上讲，适用专横、任性、滥用自由裁量权标准，主要是针对行政程序对事实的裁定进行的审查（事实认定行为之审查），如审查行政机关在事实认定中是否有不正当的目的、忽视了相关的因素、不遵守自己的先例和诺言、不合理的迟延等等。实质性证据标准则侧重于对行政行为是否有合理的证据支持（证据审查），注重对证据进行质和量的审查。

　　三是重新审理标准。法院如果发现行政行为缺乏合理的证据支持达到一定程度，或涉及宪法性事实等情况，必须由法院对事实进行重新审查，而不仅限于复查行政程序认定的事实。 法院在对事实进行重新认定时，法院应适用与行政证据规则不同的专门适用司法程序的《美国联邦证据规则》。 行政程序证据规则与司法程序证据规则最大的不同体现在传闻证据的可采性问题上，行政程序可以采纳传闻证据，而司法程序却禁止采纳。但行政程序采纳了法院不能接受的证据并不构成可以撤销行政决定的错误。 行政程序除正式听证程序外，大多采书面审理，而司法程序则以直接、言词审理为原则。

　　2、英国的证据审查标准

　　英国在司法审查上主要适用“越权无效”原则，该原则反映到事实审查上，基本上类同于美国的实质性证据审查标准，除非行政机关的证据严重不足或判断极不合理，法院对于事实问题的认定大都尊重行政机关的判断。

　　3、法国的证据审查标准

　　从原则上讲，法国的行政诉讼适用重新审理方式，行政诉讼采审问式程序，法官负责查清事实、调查证据，不受当事人举证材料的限制，主要体现在法国行政诉讼有一个预审程序，由预审法官对事实进行调查。 也有学者认为法国的审查标准类似于美国，认为法国的最低和中等程度的监督近似于美国的实质性证据标准，完全管辖权之诉、处罚之诉，及最大程度的监督近似于美国的重新审理标准。

　　4、日本的证据审查标准

　　日本行政诉讼中一个重要原则是承认行政机关对于事实问题的首次性判断权，但对于行政机关之事实认定，法院奉行自身的事实认定权原则，可以独立认定事实取代行政机关的认定。但受到美国实质性证据理论的影响，实质性证据规则亦适用于一些高度技术性、专业性的事实认定上。

　　由前述可知，在世界范围内，行政诉讼的证据审查标准主要是：

　　-以直接审理为主，法院不独立认定事实，而是直接对被诉具体行政行为认定的证据和事实是否合理进行审查，例如美国的实质性证据标准和专横、任性、滥用自由裁量权标准。对于直接审理的事实，各国法院也较为尊重行政机关对事实的认定权，考虑行政效率和技术因素的影响。

　　-以重新审理为辅，法院独立认定事实，再对行政行为认定事实进行审查，或不予审查，直接根据自己认定的事实取代行政机关作出决定，例如美国的重新审理标准。重新审理的范围有限，而且趋势是不断缩小重新审理的范围。

　　三、完善我国行政诉讼证据审查标准的建议

　　（一）完善我国行政诉讼证据审查标准的原则

　　1、法制原则

　　证据审查标准是诉讼法的灵魂，也是指导司法实践的重要尺度，其重要性和诉讼活动的国家权力属性决定了确立行政诉讼证据审查标准必须贯彻法制原则。当前，《行诉法》所确立的重新审理基础上的证据确实充分标准已因过于僵化而不敷时需，而《证据规定》在该问题上又未能加以规定的情况下，为保证立法和执法的法制统一，杜绝司法实践中的混乱，有必要以修改《行诉法》的方式或者以制定司法解释的方式完善行政诉讼证据审查标准，鉴于修改《行诉法》的难度较大，建议以司法解释的方式予以完善。

　　2、监督原则

　　从价值角度来讲，我国的行政诉讼具有十分明显的客观诉讼特点，其保护行政管理相对人以及其他利害关系人合法权益的职能是建立在监督职能之上的，监督各级行政机关依法行政、维护国家权力的正常运作秩序构成行政诉讼首要的价值取向。行政诉讼的这种监督取向决定了我们在确立新的行政诉讼证据审查标准时应首先考虑法院的职责属性和范围，法院原则上要对行政机关认定的证据和事实进行审查而不是越俎代庖直接进行事实认定，只有在特殊情况和主观诉讼的情况下，才由法院重新认定事实。

　　3、协调原则

　　行政诉讼是司法程序与行政程序的联结点，考虑到我国行政程序极不健全的现状，确立新的行政诉讼证据审查标准时要为我国行政程序的发育预留一定的空间，要协调司法程序与行政程序的关系，以达到促进两大程序各自功能的正常发挥而又不相互冲突的目的，形成相互促进、共同完善的良性互动关系。关键在于要在行政程序和司法程序之间找到一个合理的临界点，如果行政诉讼证据审查标准订得过高，显然不利于行政程序功能的发挥，甚至有可能取消其价值，订得过低，则不利于行政诉讼监督功能的发挥，最佳的办法就在行政程序的现有基础上，司法程序证据审查标准适度高于行政程序，以促进行政程序的不断进步。

　　（二）完善我国的行政诉讼证据审查标准

　　1、我国应确立的行政诉讼证据审查标准

　　综合前文所述，笔者认为我国的行政诉讼应确立如下证据审查标准：

　　以直接审理为主，采直接审理基础上的合理证据标准；以重新审理为辅，根据案件性质和具体情况采证据确实充分标准或者高度盖然性标准。

　　确立该标准的原因主要有：

　　⑴是由我国行政诉讼的二元价值属性决定的

　　我国行政诉讼兼具主观诉讼与客观诉讼之价值属性，且以客观诉讼为主，主观诉讼为辅，这决定了行政诉讼证据审查标准必然具有双重性：

　　-从客观诉讼角度来讲，法院对被诉具体行政行为进行直接审理并以证据是否合理进行审查符合司法审查的本性。

　　首先，司法审查是审查而不是认定，行政诉讼客观诉讼的司法审查本性决定了法院要针对被诉具体行政行为认定的证据和事实进行审查，而不是另行认定事实，因此原则上法院应进行直接审理。

　　其次，作为审查对象的具体行政行为在法院受理并审查之前即已生效，其认定的事实业已产生法律效力，这一点完全不同于民事诉讼中法院居中裁判，针对各方当事人主张的事实（均无法律效力可言）进行的查证和认定。这决定了行政诉讼中法院应该站在行政机关认定的事实之上进行审查，而不是完全抛开行政机关认定的事实另行认定。

　　最后，被诉具体行政行为是行政机关代表国家作出的，行政机关与法院一样是国家的权威机构，其所作的意思表示即国家的意思表示，直接关系到公共利益，应当受到法院的尊重，再加上法院在具体行政事务认定和处理能力上远逊于行政机关，因此对事实的认定上要采合理证据标准。

　　-从主观诉讼角度来讲，法院对案件事实进行重新审理并以证据是否达到高度盖然性为标准有利于争议的解决。主观诉讼中的事实问题涉及双方当事人的行为，对此双方均负举证责任，法院要在同时审理双方行为的基础上独立认定事实，作出的裁判涉及的多是当事人的主观权利，一般与国家权力运行的秩序、公共利益无太多关联，证据审查标准勿需过高，否则不利于纠纷的解决。鉴于这类纠纷处理类似于民事纠纷，因此参照民事诉讼的证明标准适用重新的审理基础上的高度盖然性标准，一方面有利于纠纷的迅速解决，另一方面也可以保持司法裁判标准的统一。

　　-作为一种特殊情况，无论是在主观诉讼中还是在客观诉讼中，如果涉及到原告的重大基本权利、利益，或者重大公共利益，或者法院出于其他政策考量，认为有必要对案件事实进行重新审理以确保高度的公正时，贯彻重新审理基础上的证据确实充分标准有助于实现上述目标：一方面，法院对案件事实进行重新审理，有效地确保了法院在事实判断上的高度自主，另一方面，要求被告举证必须达到确实充分则可以充分地保护原告权益以及公共利益。

　　⑵有利于促进行政效率

　　原则上由法院对被诉具体行政行为进行直接审理基础上合理证据标准有利于促进行政效率，传统的重新审理基础上的证据确实充分标准不分案件具体情况一概适用，无异于在事实上取消了行政机关的事实判断权。“法院对行政机关的事实裁定必须进行审查，不表示法院对第个事实问题都要重新认定。这样的审查会摧毁设立行政机关的目的。设立行政机关是要利用行政人员的专长和经验，迅速而廉价地判断事实问题，法院对每个事实问题都重新认定，不仅妨碍行政效率，法院本身的时间和能力也不允许。”

　　⑶有助于实现司法效率和公正

　　实行新的证据审查标准后，法院对被诉具体行政行为认定的事实和证据进行直接审理，可以最大限度地节约有限的行政资源和司法资源，从根本上解决目前困扰行政诉讼的司法成本高、效率低的问题，大幅度提高司法效率；同时，在特殊的情况下根据案件性质和案情复杂情况，分别采取重新审理基础上的证据确实充分标准或高度盖然性标准，则可以有效地维护诉讼当事人的重大权益，维护司法公正。

　　2、新证据审查标准的适用情形

　　在具体操作中，两种标准应区分适用：

　　⑴价值判断角度

　　对于严重涉及宪法性权利（特别是人身权）、基本生存权利的案件，以及其他法院认为应重新审理的主客观诉讼案件中事实的审查，法院可以独立认定事实，适用重新审理基础上的证据确实充分标准。

　　对于一般的主观诉讼案件，以及行政附带民事诉讼案件，法院在独立认定事实的基础上，适用重新审理基础上的高度盖然性标准。

　　对上述情形以外的事实的审理，法院应尊重行政机关的事实判断权，只审查行政机关的事实认定行为是否合理，认定的事实是否有合理的证据支持，类似于美国专横、任性、滥用自由裁量权标准和实质性证据标准。事实认定行为包括采证、认证行为，此时法院可以先审查行政机关的事实认定行为是否违反了法律规定或合理性原则，如果违反了明显的法律规定，或者明显地滥用自由裁量权，如故意对当事人举出的有力证据不予考虑，则应撤销，在审查认定事实行为的基础上，再审查其证据是否有合理的证据支持；也可以将二者予以结合，将事实认定行为中的采证行为与证据的证据能力相结合，对行政机关违法采证所取得的证据予以排除。

　　⑵技术裁量角度

　　对于涉及技术性较强，法院应尊重行政机关的事实认定，适用直接审理基础上的合理证据标准，行政机关只要认定事实并不存在违法或滥权现象，只要有合理的证据支持，法院就应予以维持其事实认定。

　　⑶程序角度

　　如果被诉具体行政行为经过了较为完备的行政程序如听证程序，事实较为清楚，法院再重新认定事实则纯属浪费，此时可以适用直接审理基础上的合理证据标准。对于未经过完备程序的被诉具体行政行为，则可以考虑实际情况适用重新审理基础上的证据确实充分标准或高度盖然性标准。

　　⑷诉讼性质

　　对于当事人要求撤销被诉具体行政行为或者确认被诉具体行政行为无效的客观诉讼案件，法院可以适用直接审理基础上的合理证据标准予以审查。

　　对于当事人要求确认特定行政合同关系的有无、特定行政合同行为的效力、要求行政赔偿、履行行政承诺主观诉讼案件，以及行政附带民事诉讼等场合，法院要同时审查双方当事人的行为以发现事实，确认法律关系之有无，此时法院应适用重新审理基础上的高度盖然性标准。

　　⑸行为性质

　　如果被诉具体行政行为属于向相对人课以负担特别是剥夺相对人人身、生存发展权利、重要经济许可权利的干涉行为，应适用较高的审查标准，可以考虑适用重新审理基础上的证据确实充分标准；对于给予相对人某种利益的授益行政行为，综合考虑该行为对相对人的利害影响程度，一般适用直接审理基础上的合理证据标准。

　　⑹当事人因素

　　对于行政机关承担举证责任的事项，一般适用直接审理基础上的合理证据标准，特殊情况下适用重新审理基础上的证据确实充分标准或高度盖然性标准；对于原告或者第三人承担举证责任的事实，则适用重新审理基础上的高度盖然性标准。

　　鉴于司法实践中案件事实的复杂性，可能会出现同一个案件中存在多种事实，需要适用不同的证据审查标准的情形，此时应分别依据不同事实适用不同证据审查标准的原则进行审理。

　　行政诉讼证据审查标准是一个动态的东西，它需要法院根据自己对法律的理解、对具体案件事实的判断进行灵活把握，加以具体运用，并秉承法治之信念，在实践中不断摸索、不断创新，从这个意义上讲，任何一个标准都难免挂一漏万。完善我国的行政诉讼证据审查标准，有赖于对行政诉讼精髓的高度把握和概括，取决于行政程序和行政诉讼制度的协调发展，离不开整体证据制度和司法制度的支持，最终需要在依法治国、依法行政的大背景下不断加以完善，是一个历史的进程。

　　「注释」

　　[1]行政诉讼中的事实审，主要包括：对被诉具体行政行为所认定的事实以及该事实认定行为是否符合法律要求的审查；对原告或者第三人所举证据的审查认定；对涉及诉讼程序的其他事项（如是否存在其他利害关系人）的审查和认定等。

　　[2]参见梁凤云、武楠《关于行政诉讼证据证明标准的几个问题》，《法律适用》2002年第8期；蔡虹《略论行政诉讼中的证明标准》，《法学评论》1999年第1期；秦宗文《论行政诉讼的证明标准》，《甘肃政法成人教育学院学报》2001年第2期；韩国学、刘勇《试论行政诉讼的说服证明标准》，《法律适用》2001年第11期；彭海青《论美国证据法上司法审查中的证明标准》，《当代法学》2001年第10期；赵大光《行政诉讼证据规则概述》，载于李国光主编《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉释义与适用》，人民法院出版社2002年9月第1版，P172-194。

　　[3]甘文认为我国行政诉讼法并没有给如何确定证明标准提供立法上的支持，参见李国光主编《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉释义与适用》，人民法院出版社2002年9月第1版，P381。

　　[4]参见最高人民法院办公厅《法院诉讼文书样式》（试行），吉林人民出版社1992年6月第1版，P251－257 ；江苏省高级人民法院苏高法〈2000〉418号行政诉讼裁判文书样式（试行）之一。

　　[5]有学者认为我国行政诉讼审查标准为主要证据确凿标准，但该标准可理解为实质性证据标准或重新审查标准，以及英国的管辖权事实标准，参见刘善春等著《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年5月北京第一版，P802－804。

　　[6]邹瑜等主编《法学大词典》，中国政法大学出版社1991年12月第1版，P808。

　　[7]白绿铉等译《美国联邦民事诉讼规则证据规则》，中国法制出版社2000年1月北京第一版，P203.在该问题上有不同观点，认为犯罪事实清楚、证据确实充分为证明要求而非证明标准，我国刑事诉讼的证明标准为客观验证无疑标准。见王国枢主编《刑事诉讼法学》，北京大学出版社1998年4月第一版，P170－174。

　　[8]王名扬著《美国行政法》，1991年5月北京第一版，P486－487。

　　[9]刘善春博士认为由此可认定奥地利行政程序认定事实或证明标准为“主要事实清楚，证据确实”，参见刘善春等著《诉讼证据规则研究》一书，P788.笔者不同意该归纳。认定事实标准或证明标准取决于事实判断者主观上一种态度，达到某种标准即足以使事实判断者确信某种事实存在，从奥地利行政程序法的规定来看，只讲作出裁决应确定主要事实以及对证据的主要考虑，但这只是对裁决书的要求，是事实判断者作出事实认定后结果的表现形式，并不等同于事实判断本身，况且该法明确规定“依自由心证判断事实是否已被证明”。大陆法系其他国家就认定事实标准并无规定，结合其法制背景以及诉讼法上对证据采自由心证的传统，笔者认为应为自由心证标准。我国台湾地区1990年《行政程序法草案》第二十六条证据法则中亦明定“行政机关为处分或其他行政行为，应斟酌全般意见陈述及调查证据之结果，依自由心证判断事实之真伪…”，当然行政机关的自由心证不得违反经验法则和论理法则。参见应松年主编《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年1月北京第1版，P641。

　　[10]王名扬著《美国行政法》，1991年5月北京第一版，P679－700。

　　[11]该法第1101条（e）款规定“根据美国法典第5编第706（2）（F）条规定，对属于司法审查范围的政府行政行为进行的司法审查”适用该规则。参见白绿铉等译《美国联邦民事诉讼规则证据规则》，中国法制出版社2000年1月北京第一版，P242－243。

　　[12]王名扬著《美国行政法》，1991年5月北京第一版，P473－475。

　　[23]刘善春等著《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年5月北京第一版，P796－797。

　　[24]王名扬著《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第一版，P639。

　　[25]刘善春等著《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年5月北京第一版，P800。

　　[26]刘善春等著《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年5月北京第一版，P800－802。

　　[27]有学者认为我国应采“绝对优势”证明标准，参见甘文著《行政诉讼法司法解释之评论－理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月北京第1版，P96.笔者认为绝对优势与相对优势只存在量的区别，且属于法官的裁量范围，在性质上与本文所主张的合理证据标准并无差别。

　　[28]王名扬著《美国行政法》，1991年5月北京第一版，P681。

北京大学法学院·赵德关