我国人事争议仲裁制度及完善

湖北胜和律师事务所 王华成

枣阳市人事争议仲裁委员会 邓华勇

我国的人事争议仲裁制度起步较晚，但随着社会主义市场经济的发展和人事制度改革的深化，人事争议日益增多。这些争议如果不能及时地得到解决，势必损害当事人的合法权益，影响社会的稳定和社会主义市场经济的发展。为了公正及时地处理人事争议，强化人事部门的监督、保障职能，妥善处理中央国家行政机关及其直属单位的跨地区的人事争议案件，以及地方有关单位和个人的合法权益，保证单位和个人依法使权利，维护社会稳定，人事部先后发布了《人事部关于成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的通知》、《人事争议处理暂行规定》、《人事争议处理办案规则》、《人事争议仲裁员管理办法》等部门行政规章和规定等，《公务员法》和最高人民法院对有关人事争议仲裁的处理并作了相关的规定及解释。笔者认为，我国的人事争议仲裁制度虽然已经初步建立，但尚需进一步的健全完善。下面对我国的现行仲裁制度及其完善发表一些粗浅的意见和建议，以期达到抛砖引玉之效果。

一、关于“基本法”问题

我国目前关于人事争议仲裁主要适用的“法律”依据就是《人事争议处理暂行规定》(人事部1997年8月8日发布实行，但该“暂行规定”有望被"人事争议处理规定"替代)及《人事争议处理办案规则》(人事部1999年9月6日发布实施)等，但是该依据仅仅属于部门行政规章的性质，“法律”地位明显较低，还不如劳动争议仲裁适用的《劳动法》等法律依据的地位高，这不但有损我国法律的法律效力和威严，也对处理现行大量的人事争议不利。虽然《公务员法》和最高人民法院分别对聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的及事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议如何处理作了一些规定，但是均不能从法律的角度全面的彻底的有效的解决人事争议处理涉及的受理、处理等法律适用等相关问题，建议参照我国的劳动争议仲裁制度制定统一的人事仲裁法律制度，如制定《人事争议仲裁法》等，以此提高人事争议仲裁“基本法”的地位。

二、关于“受案范围”问题

根据《人事争议处理暂行规定》及有关规定，我国现行的人事争议仲裁的受案范围主要是：（一）国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议。（二）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议。（三）企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议。（四）依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议。笔者认为，这些规定对人事争议的受案范围不够全面或者过于模糊，建议立法或者制定规定明确增加国家行政机关、事业单位与工作人员（双方之间形成劳动法规定的劳动关系的及农村劳动者、现役军人和家庭保姆等除外）之间因开除、除名、辞退、辞职、离职发生的争议及因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议以及公务员录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩等发生的争议，等等，均适用于人事争议。

三、关于“仲裁组织”问题

根据《人事争议处理暂行规定》及有关规定，人事部设立人事仲裁公正厅，处理管辖范围内的人事争议。省（自治区、直辖市）、副省级市、地（市）、县（市、区）设立人事争议仲裁委员会，分别负责处理管辖范围内的人事争议。仲裁委员会由主任一人，副主任二至四人和委员若干人组成。仲裁委员会的主任可以由同级人民政府分管人事工作的负责人或者政府人事行政部门的主要负责人担任，副主任、委员可以聘请有关方面的人员担任。仲裁委员会组成人员应当是单数。仲裁委员会处理人事争议案件，实行仲裁庭制度。仲裁庭由三名以上（含三名）的单数仲裁员组成，仲裁委员会指定一名仲裁员担任首席仲裁员；简单的人事争议案件，仲裁委员会可以指定一名仲裁员独任处理。仲裁委员会可以聘任政府有关部门的人员、专家学者和律师为专职或兼职仲裁员。兼职仲裁员与专职仲裁员在执行仲裁公务时享有同等权利。兼职仲裁员进行仲裁活动时，所在单位应当给予支持。笔者认为，这些规定和国内的劳动仲裁等仲裁制度相似，也和国际的有关仲裁制度接轨，是比较合理、先进、科学的制度，应当保留、落实和完善。

四、关于“管辖权”问题

根据《人事争议处理暂行规定》及有关规定，国务院各部委、国务院直属事业单位以及各部委直属在京事业单位的人事争议，跨省（自治区、直辖市）的人事争议，由人事部人事仲裁公正厅负责处理。省（自治区、直辖市）、副省级市、地（市）、县（市、区）仲裁委员会的管辖范围，由省（自治区、直辖市）确定。人事部关于修改《人事争议处理暂行规定》和《人事争议处理办案规则》有关条款的通知（人发[2002]75号2002年7月12日发布）将有关管辖问题修改为，“人事部设立中央国家行政机关在京直属事业单位人事争议仲裁委员会。省(自治区、直辖市)、副省级市、地(市)、县(市、区)设立人事争议仲裁委员会，分别负责处理管辖范围内的人事争议。”“国务院各部委、直属机构在京直属事业单位以及国务院直属事业单位的人事争议，由中央国家行政机关在京直属事业单位人事争议仲裁委员会处理。跨省(自治区、直辖市)的人事争议，由被申请人住所地的省(自治区、直辖市)仲裁委员会处理。”建议将“省（自治区、直辖市）、副省级市、地（市）、县（市、区）仲裁委员会的管辖范围，由省（自治区、直辖市）确定。”修改为，“县、市、市辖区仲裁委员会负责受理本行政区域内发生的人事争议。设区的市的仲裁委员会和市辖区的仲裁委员会受理人事争议案件的范围，由省（自治区、直辖市）确定。”以上管辖问题，《人事争议处理办案规则》第四条至六条有相关的规定。此外，笔者认为，虽然《人事争议处理办案规则》第七条有关于管辖争议的规定，即“仲裁委员会发现受理的案件不属本委管辖范围的，应移送有管辖权的仲裁委员会。仲裁委员会之间因管辖权发生争议时，由双方协商解决。协商不成时，由共同的上级政府人事部门指定管辖。”但是没有涉及如涉及管辖回避等特殊情况的管辖处理问题。我国的人事仲裁制度应当明确规定这种“指定管辖”制度，即如果遇到下一机行政区域内的如涉及管辖回避等特殊问题时，上一级行政区域的仲裁机关有权指定下一机行政区域内的人事争议案件由其他行政区域的人事仲裁机关受理或者亲自受理，但是这种管辖必须严格掌握使用标准。

五、关于“仲裁时效”问题

根据《人事争议处理暂行规定》第十二条规定，“当事人应当在争议发生之日起60日内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁，并按被申请人数递交副本。”这和《劳动法》第八十二条的规定，“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。”基本是一致的。《人事争议处理办案规则》第十四条规定，“当事人因不可抗拒的事由或者其他正当理由超过申请时效的人事争议，仲裁委员会应根据情况决定是否受理。”这种规定主观太随意太大了，容易造成权利的滥用。目前，我国现行人事争议（包括劳动争议）仲裁制度，存在着申请期间较短，没有留给劳动者足够的在失去申请期间后的救济途径与空间等诸多问题。笔者认为，由于我国的人事争议制度起步较晚而且立法滞后，为了较好的保护人事争议当事人的合法权益，维护社会的稳定，建议适当延长并适当限制人事争议的仲裁时效，应当借鉴《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二十三条关于仲裁时效的规定和《中华人民共和国民法通则》第七章关于诉讼时效的规定。建议规定，“人事争议当事人应当从知道或应当知道其权利受到侵害之日起6个月内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁。当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理。无正当理由超过上述申请期限的，http://5law.cn/info/a/sifa/jingjijiufen/2012/0822/489851.html。仲裁委员会不予受理。但是，从权利被侵害之日起超过1年的，仲裁委员会不予保护。”

六、关于“申诉仲裁”问题

根据《人事争议处理暂行规定》第十二条规定，当事人应当在争议发生之日起60日内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁，并按被申请人数递交副本。仲裁申请书应当载明下列事项：(一)申请人姓名、性别、年龄、职业、工作单位和住所。如果申请人是单位，则应写明单位的名称、住所、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务。被申请人的姓名、性别、年龄、职业、工作单位和住所。如果被申请人是单位，则应写明单位的名称、住所、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务。(二)仲裁请求和所根据的事实、理由。(三)证据和证据来源、证人姓名和住所。笔者认为，该规定对仲裁申诉书的载明事项即对申诉书的写法规定的比较详细、具体，但是对申诉仲裁的条件规定的过于笼统、模糊，在实践中不便于操作。建议增加规定，“仲裁申诉必须符合下列条件：（一）申诉人是与本案有直接利害关系的工作人员、管理人员、技术人员以及这些人员的直系亲属等、国家行政机关、事业单位、企业单位、社会团体；（二）有明确的被诉人；（三）有具体的申诉请求、事实和理由；（四）提交书面的申诉书及副本；（五）属于仲裁委员会的受案范围；（六）属于仲裁委员会的管辖范围。”

七、关于“处理程序”问题

我国现行的《人事争议处理暂行规定》第十三条至二十五条分别对仲裁委员会受理或不予受理申诉及决定受理申诉后，审理前的准备、先行调解、开庭审理、仲裁裁决等作出了有关规定。这里有三个问题值得关注：一是，“先行调解”原则。即《人事争议处理暂行规定》第十四条规定，“仲裁庭处理人事争议应先行调解，在查明事实、分清责任的基础上促使当事人双方自愿达成协议。协议内容不得违反法律、法规。”笔者认为，这一规定类似于人民法院审理离婚案件一样，《婚姻法》明确规定人民法院审理离婚案件应当进行调解，这样有利于维护家庭的稳定和社会和谐。同时，因为人事争议主要是涉及国家行政机关与工作人员之间、事业单位与工作人员之间、企业单位与管理人员和专业技术人员之间的争议，规定仲裁委员会对人事争议案件应当采取先行调解原则，这样有利于维护国家行政机关等单位的声誉和消除消极影响，有利于维护工作人员的合法利益，有利于维护社会稳定和和谐。“先行调解”原则作为我国人事争议仲裁制度的一项特色制度应当继续保留、并进一步发展和完善。二是，“协议不开庭”制度。即《人事争议处理暂行规定》第十六条规定，“仲裁应当开庭进行。当事人协议不开庭，或者仲裁庭认为不宜开庭的，可以书面仲裁。”笔者认为，该条规定文字上存在自相矛盾，同时，该规定导致不能从程序上保障仲裁裁决的公开、公平、公正，容易出现暗箱操作、错误裁决等侵害当时人合法权益的情况。文字上的矛盾是指，既然规定“仲裁应当开庭进行”，同时又规定，“当事人协议不开庭，或者仲裁庭认为不宜开庭的，可以书面仲裁”，显然相矛盾。学会申请仲裁证据保全。笔者建议，为了适应我国社会主义市场经济的发展，为了更好地保障人事争议仲裁的公正性，应当对第十六条作相应的调整。即修改为，“仲裁应当公开开庭进行。当事人协议不公开开庭的，或者仲裁庭认为不宜公开开庭的，可以不公开开庭审理。”三是，“裁决送达即生效”原则。即《人事争议处理暂行规定》第二十二条规定，“仲裁庭应当在裁决作出后5日内制作裁决书。裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、仲裁费用的负担和裁决日期。裁决书由仲裁庭成员签名并加盖仲裁委员会的印章。裁决书一经送达，即发生效力。”笔者认为，此条规定的，“裁决书一经送达，即发生效力”，不利于保护申诉当事人的合法权益，剥夺了申诉当事人的司法救济权，应当作相应的修改。虽然《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（2003年6月17日由最高人民法院审判委员会第1278次会议通过，自2003年9月5日起施行）第二条规定，“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。”但是，该规定仅限于，“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。建议参考劳动争议仲裁裁决的相关规定，即将“裁决书一经送达，即发生效力”，修改为，“人事争议当事人事对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。”

八、关于“回避”问题

《人事争议处理暂行规定》第二十五条规定，“有下列情形之一的，仲裁员应当自行申请回避，当事人和代理人有权以口头或书面方式申请其回避：(一)是本案的当事人或者当事人、代理人近亲属的。(二)与本案有利害关系的。(三)与本案当事人、代理人有其他关系，可能影响公正裁决的。仲裁委员会对回避申请应当及时作出决定，并通知当事人。”这里将“代理人”作为申请回避的主体略有不妥，而且规定的回避主体不全面。建议修改为，“仲裁庭组成人员或者独任仲裁员有下列情形之一的，应当回避，当事人有权以口头或书面方式申请其回避：(一)是本案的当事人或者当事人、一方当事人代理人近亲属的。(二)与本案有利害关系的。(三)与本案当事人、一方当事人代理人有其他关系，可能影响公正裁决的。前款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人员、勘验人员。仲裁委员会对回避申请应当及时作出决定，并以口头或书面形式通知当事人。”《人事争议处理办案规则》第十七条有类似的规定。建议增加规定，“当事人提出回避申请，应当说明理由，在案件开始审理前提出；回避事由是在开庭审理时或者开庭审理后知道的，应当在仲裁庭辩论终结前提出。”

九、关于“开庭程序”问题

《人事争议处理暂行规定》对开庭审理人事争议案件的操作步骤和顺序规定的比较原则、笼统。但是，《人事争议处理办案规则》第二十六条对此作了具体规定，即，“(一)书记员宣布当事人和其他仲裁参加人入庭，并宣布仲裁庭纪律。(二)书记员宣布首席仲裁员、仲裁员入庭。(三)首席仲裁员核对当事人和其他仲裁参加人的身份。(四)首席仲裁员宣布开庭；宣布案由；宣布仲裁庭组成人员、书记员名单；告知当事人有关的权利义务，询问当事人是否申请回避。当事人提出回避申请的，首席仲裁员应当宣布休庭。当事人申请回避的理由不能成立的，首席仲裁员在重新开庭时予以驳回；当事人申请回避的理由成立，决定回避的，由首席仲裁员宣布延期开庭。五)申请人陈述和被申请人答辩。(六)仲裁庭对需要了解的问题进行当庭调查，询问证人，对证据进行质证。(七)调查结束后，应当进行辩论。(八)辩论结束后，应当当庭再行调解。调解不成的，应休庭合议并作出裁决。(九)仲裁庭复庭，首席仲裁员宣布仲裁裁决。对仲裁庭难作结论或者需提交仲裁委员会决定的疑难案件，首席仲裁员应当宣布定期裁决。(十)首席仲裁员宣布裁决后，应当宣布闭庭。独任仲裁员开庭处理案件应当按照前款规定的程序进行。这些开庭程序问题，实际上和人民法院审理案件的程序有相同之处，应当进一步加强完善。

十、关于“期间和送达”问题

根据《人事争议处理办案规则》及相关规定，仲裁期间包括法定期间和仲裁委员会指定的期间。期间开始之日计算在期间内。期间届满的最后一日是法定节假日的，以节假日后的第一天为期间届满的日期。期间不包括在途时间。仲裁文书在期满前交邮的，不算过期。送达仲裁文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期、签名或盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。直接送达：仲裁文书应当直接送交受送达人；本人不在的，交其同住成年家属签收；受送达人已向仲裁委员会指定代收人的，交代收人签收；受送达人一方是法人或者非法人组织，又没有向仲裁委员会指定代收人的，可以交其负责收件人签收。调解书必须直接送达当事人。留置送达：受送达人拒绝接受仲裁文书的，送达人应邀请有关组织的代表或其他人到场见证，在送达回证上写明情况，由送达人、见证人签名或盖章，把仲裁文书留在受送达人的住所，即视为送达。委托送达：直接送达仲裁文书有困难的，可以委托当事人所在地的仲裁委员会代为送达。邮寄送达：直接送达仲裁文书有困难的，可以挂号邮寄送达。邮寄送达以挂号查询回执上的收件日期为送达日期。公告送达：受送达人下落不明，或者用本规定的其他方式无法送达仲裁文书的，可公告送达。自公告之日起，经过30日，即视为送达。根据上述规定，人事争议的期间包括法定期间和指定期间。法定期间主要是指60日的仲裁时效、15日的审查是否受案时间、15日的答辩期和60日的结案时间等。指定期间主要是指人事争议仲裁委员会通知具体开庭时间（但是应不少于5日）等。有效的送达方式有直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达和公告送达等。（枣阳市人事争议仲裁委员会 邓华勇 湖北胜和律师事务所律师 王华成2007年9月18日于湖北枣阳）