征地制度改革替代《土地管理法》大修

　　国土部全国调研，“城市建设用地使用权期限及续期”等敏感问题被搁置

　　在经历了超过3年的漫长准备并多易其稿，事关多方利益的《土地管理法》终于还是距离“大修”渐行渐远。

　　《中国经营报》记者日前获悉，由于牵涉利益格局复杂，作为《土地管理法》修法牵头部门的国土资源部，已经将“征地制度改革”作为《土地管理法》修法的突破口，更为复杂的城市建设用地使用权期限及续期、宅基地权利、土地交易、承包经营权流转等敏感问题，将不纳入本次修法的范围。

　　目前，国土资源部正在紧张组织全国性的调研工作，为修改完善现行农村土地征收制度进行准备。而在未来征地制度和程序中，“公益性项目”的认定，将是此轮征地制度调整的核心所在。

　　回避敏感问题

　　“现在修法工作的精力确实主要放在征地制度的改革与完善方面，其他的我不便过多评论。”3月21日，国土资源部一位官员向记者证实。在此之前，多为参与法律修订的专家告诉记者，《土地管理法》的修订内容主要集中在征地制度改革调整方面，其他领域鲜有涉及。劳动。

　　实际上，从2009年开始，《土地管理法》进入实质性的修订周期。这项工作由国土资源部政策法规司牵头，广泛征求听取学界、法律界和地方政府的意见，并形成了2至3稿“初步方案”，下发至地方政府征求意见。其中涉及了农村集体土地权利、承包经营权流转、土地督察、土地使用权到期处置、宅基地权利、土地交易、征地及其补偿、土地调查登记、耕地保护等多方面的内容。

　　在这份“初步意见”中，最受外界关注的是，在关于“城市建设用地使用权到期后续期”的表述中，住宅70年大限到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”，引发过外界的强烈关注，并被指给政府收费预留操作空间。

　　参与修订讨论的多位专家向记者证实，2009年的“初步方案”中，包含了“政府征地权力的行使界限”、“城市建设用地使用权到期后续期”等诸多敏感问题，在征求意见的过程中，地方政府给出了很多反馈意见。

　　上述国土资源部官员向记者表示，其中很多问题各方意见分歧较大，“很难统一”。恰是由于这一原因，《土地管理法》连续多年未能纳入全国人大法工委的修法计划。所以，当本届政府任期最后一年到来之时，为了能够使修法工作顺利进行，国土资源部最终采取了重点完善征地制度改革的策略，尽快推动《土地管理法》的修订工作。

　　2012年2月15日，国务院总理温家宝主持国务院常务办公会，要求在年内出台《集体土地征收条例》(下称“条例”)。你看劳动。但是，作为国务院规章的“条例”按照现行法律框架，必须要在《土地管理法》完成修订之后才能实施。

　　中国人民大学土地管理系主任叶健平向记者表示，征地制度改革和完善是目前《土地管理法》修订过程中最为重点和焦点的问题，集中力量突破这一问题，则有利于提高《土地管理法》的修法效率，确保“条例”能够得以尽早实施。

　　明确公益界限

　　据悉，为了尽快推进《土地管理法》修订工作，国土资源部已经组织由专家、国土资源部官员组成的调研组，围绕征地制度的完善与改革，分赴全国进行调研工作。“既有经济发达地区，也有经济不发达地区”。一位参与修订工作的专家告诉记者。

　　记者了解到，目前调研中体现出与征地制度改革完善相关的较为集中的问题是“公益性项目”的认定标准问题，以及与之连带的征地补偿标准问题。在调研的过程中，经济发达地区与经济欠发达地区反馈的意见有较大差异。

　　按照中国现行征地补偿制度，征收土地所用于项目的属性，与征收方式和补偿标准直接相关。商业性项目征地的补偿标准较高，而公益性项目的补偿标准较低，然而，在当下的法律和行政规章框架之下，“公益项目”并没有明确的界定标准。

　　“一个很明显的例子，为修一条高速公路而征收的土地，到底是不是公益项目?是应该按商业项目补偿，还是按照公益项目补偿?”一位不愿具名的参与土地管理法修订的专家向记者表示，如果这类情况不能在法律中有明确界定，那么土地征收方就会倾向于以公益性项目征地，以便降低支付的土地补偿标准。

　　然而，如果单纯缩小公益性项目的范围，则会加大征地补偿的支付压力。记者了解到，在调研当中，一些地方政府表示，尽管目前征地补偿的标准偏低，但在实际执行的过程中，均大幅度超过标准支付补偿，对于经济欠发达地区来说，这是一项不小的压力。

　　在此之前，按照国务院部署国土资源部已经明确要求，在征收集体土地的过程中，中国劳动法。农民地上房屋不能简单按照地上附着物进行补偿，而要进行单独评估并进行补偿。

　　争议征收方式

　　与补偿标准连带的是补偿方式问题。多位参与修法的专家和国土资源部官员均向记者证实，《土地管理法》修订后，将增加征地补偿的实施方式，改变目前以“一次性补偿为主”的征地补偿方式。

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