关键词： 劳动教养 教育改造 权力制约 权利保障

引 言

劳动教养一词大家都已经耳熟能详，顾名思义，劳动教养的含义就是通过劳动使其得到教育改造，并有所养。只是这种劳动是一种特殊的劳动，或称之为强制劳动，通过这种强制的劳动，改造被劳教人的灵魂并使之掌握一技之长，成为对社会有用的人——起码不至于危害社会。但是由于是强制劳动，那就或多或少带有了惩罚的性质，这种惩罚的成分到底在劳动教养过程中占据什么地位，是占主导性的地位还是辅助性的地位？这种惩罚的成分应当占据什么样的地位？而作为劳动教养的另一部分的“教养”包含有什么样的内容，它与“劳动”之间的关系是怎样的？这些都是直接关系到对劳动教养制度的认识和定位的重大问题，也正是由于对这些问题的不同看法，学界对我国当前的劳动教养制度的目的、性质、弊端、存废、改革方向等问题存在大量的争论。

本文力图通过对我国现行劳动教养制度的产生、发展以及在此过程中显现出来的诸多缺陷加以分析，循着历史轨迹，关注劳动教养的目的的发展演变，并以此为主线，结合劳动教养制度的现状，从历史与现实之中剥离出劳动教养应然目的、性质及其独特的价值——这种独特的价值也是其能够继续存在发展的根据所在，从而提出发展完善的思路。通过这一过程，本文力图得出以下结论：不能因为现今的劳动教养制度存在诸多弊端就不加思考地加以废除，而应当在对之进行改造、完善的基础上使之充分发挥独特作用，继续服务于社会主义现代化的建设。

一

（一）劳动教养制度的产生、发展及其作用

任何一种制度都是历史地形成的，劳动教养制度也不例外，其产生、发展离不开一定的历史条件，并且随着历史的发展而变化。如果不能从历史的角度、发展的眼光来分析研究劳动教养问题，就难以深刻把握劳动教养制度的实质内容。

建国之初，为了镇压反革命，巩固政权，1955年7月1日，中共中央发出《关于展开对暗藏的反革命分子清查和打击的指示》，开展了清除暗藏在内部的各种反革命分子的运动。这次运动清查出了10万多名反革命分子，其中的一部分对之“ 一般地用说服教育方法是无效的，采取简单的惩罚方法也不行；在机关、团体、企业内部也决不能继续留用；让他们另行就业又没有人愿意收留他们。因此对于这些人，就需要一个既能改造他们，又能保障其生活出路的妥善方法……把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法。”[1]也就是对这一部分人的人身自由进行适当的限制，组织甚至强迫其参加劳动，通过劳动养活自己并且通过劳动改造自己。“这正是表现我们社会主义国家对于这些人的生活、劳动、前途的关怀和负责精神。国家对他们的处理和安排，也正是为了保障绝大多数劳动人民的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏。”[2]这种由劳动教养机构[3]采取的措施具有直接、快速的特点，有助于尽快恢复社会秩序。而对于被劳教人也采取了教育感化的手段，则有利于问题的早日解决。所以，劳动教养在当时对于迅速化解矛盾，解决急迫的社会问题具有重要的现实意义。

1957年以后，国内的剥削阶级、反革命残余势力已经基本肃清，为巩固政权，维护社会治安秩序，保障国民经济的健康发展，1957年8月3日国务院公布了《国务院关于劳动教养问题的决定》。这一决定由一届人大常委会批准通过。该决定明确规定了劳动教养的目的、性质、工作方针、收容对象、报批程序、批准机关以及劳动教养工作的领导和管理机关。

文革期间，劳动教养制度遭受破坏、发展基本停顿。

1979年12月全国人大常委会批准公布了《国务院关于劳动教养的补充规定》，1980年2月重新公布了《国务院关于劳动教养问题的决定》，1980年2月29日发布了《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》[4]，1982年1月21日国务院又转发了公安部《劳动教养试行办法》。劳动教养制度在中断了十余年之后，又重新得以重建、实施。劳动教养制度也适应社会形势的变化而得到新的发展，其适用对象也由原来的“反革命分子”、“坏分子”为主调整为以那些违反了社会治安又不够刑事处罚的人为主。劳动教养的政治化色彩大为减弱，并伴随着中国法制建设的进程，成为行政法律制度的一部分，劳动教养也成为维护社会治安的一项重要措施[5]。

1982年以后，劳动教养在适用对象上发生了较大的变化[6]，大量的法律、行政法规、司法解释、部门规章甚至地方性法规都争相扩大劳动教养的适用范围。适用对象上的扩大化一方面表明劳动教养在行政处罚和刑事处分之间具有一种特殊的地位，另一方面却也由于立法上的混乱、制度上的缺陷、救济机制的不完善出现了诸多与现代法治原则相悖的情形。

劳动教养制度建立40余年以来，在保卫国家政权、维护社会稳定、教育改造违法人员，保障社会主义建设等方面发挥了重要的作用，取得了伟大的成就。劳动教养制度的创建和发展不仅教育、改造了大量的浪子[7]，也为社会创造了巨大的物质财富[8]，完善了我国的法制体系。劳动教养制度发展成为具有中国特色的预防、治理违法和轻微犯罪行为的特殊的法律手段，也是一种对违法犯罪人员实行强制性教育改造的手段。

（二）劳动教养的目的的演变及分析

目的往往决定手段，手段是为目的服务的。劳动教养的目的在很大程度上决定了劳动教养制度的设计、劳动教养的性质、劳动教养的适用乃至劳动教养制度的发展、改革、存废等重大问题，所以，从目的入手，对劳动教养进行分析，应该是行之有效的方法。但是，劳动教养制度自确立以来，其目的的演变较为复杂，甚至出现了异化[9]。

劳动教养目的的发展演变：在劳动教养制度确立阶段，对于“不够判刑，而政治上又不适于继续留用，放到社会上又增加失业的”人员，将之“集中起来，替国家做工，由国家发给一定工资”，是“强制性教育改造”和“一种安置就业的手段”。可见在此阶段，劳动教养的主要目的不在于惩罚，而是为了解决现实中遇到的两难问题[10]，进而解决社会失业问题，巩固政权，维护社会秩序，从根本上消灭反革命的残余势力。

在劳动教养制度的发展阶段，劳动教养的目的有了新的内容。 1957年8月1日的《国务院关于劳动教养问题的决定》明确指出：“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人；为了进一步维护公共秩序，有利于社会主义建设……”

可见，在此时期，劳动教养的主要目的主要在于教育改造，而后才是为被劳教人员提供安置就业的途径。

到了80年代以后，劳动教养的目的有了更高的要求。1980年9月14日，中共中央、国务院批转公安部《关于做好劳动教养工作的报告的通知》指出：“加强和改善劳教管理，加强思想政治教育，做好劳动教养工作，是维护社会治安的一项重要措施”，为解决“极少数反革命分子和其他刑事犯罪分子的破坏活动，而且还经常有一些大法不犯，小法常犯，屡教不改的青少年进行违法犯罪活动”的问题，“不应把劳动教养看成只是目前整顿治安的权宜之计，而应看成是长时期内维护社会秩序，巩固无产阶级专政的一项重要措施。”，“劳动教养是一种强制性的教育改造措施，是处理人民内容矛盾的一种方法。对劳动教养人员必须实行教育、挽救、改造的方针，在严格管理的条件下，通过艰苦细致的政治思想工作、文化技术教育和生产劳动锻炼，把绝大多数人改造成为建设社会主义的有用之材。”1982年1月21日国务院转发的，公安部制定的《劳动教养试行办法》第三条规定：“对被劳动教养的人，实行教育、挽救、改造的方针，教育感化第一，生产劳动第二。在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。” 可见在此时期，劳动教养的目的再次发生了变化，发展为将被劳教人员：“改造成遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材”，进而维护社会治安秩序，巩固无产阶级专政。已经不再将劳动教养作为“安置就业”的手段。

90年代以后，劳动教养的目标比80年代的目标有了进一步的发展。1993年8月9日司法部发布的《劳动教养教育工作规定》中第二条规定对被劳教人员应当遵循“教育、感化、挽救”的方针，“因人施教，疏通引导、着力改造、以理服人”。第三条规定：“对劳动教养人员的教育，坚持以政治思想、道德品质教育为核心，以技术教育为重点，辅之以文化教育,通过教育促使劳动教养人员转化思想、矫正恶习，使其成为遵纪守法的合格公民，自食其力的劳动者。”可见在此时期，劳教的手段变得更加可接受，劳动教养的目标确立为“以技术教育为重点，辅之以文化教育”从而“转化思想、矫正恶习”， 进而“成为遵纪守法的合格公民，自食其力的劳动者。”更加强调思想上的教育，恶习的矫正，并使被劳教人员具有一定的技术水平，成为自食其力的劳动者。这反映了对被劳教人员的关怀更加细化，教养目标更加明确，更具有可操作性。

劳动教养的应然目的的确定：通过上述的分析可知，虽然社会在不断地发展变化，但是教育改造作为劳动教养的主要目的贯穿于发展演变的始终，对被劳教者进行惩罚这一目的始终处于辅助性的地位。

从立法者的本意来看，劳动教养的主要目的在于通过对被劳教人员的教育改造，使得被劳教人员具备自食其力的能力，从而达到预防犯罪，维护社会稳定的目的。基于此目的，采取必要的强制劳动的手段——仅仅是手段——不排除如果有了更好的手段的话，放弃强制劳动这种做法的可能，并将被劳教人员集中起来——也即对人身自由的有限的限制，通过对劳教人员进行一定程度的隔离——将劳教人员和社会之间的不良联系隔断，来帮助被劳教人员尽快实现转化。不可否认，强制劳动以及限制人身自由这两种必要的措施必然带有惩罚的性质，但是这种惩罚是有限的。可见劳动教养的应然目的在于教育感化被劳教人员，去除其不良恶习，升华其精神，塑造其灵魂，增进其技能，将被劳教人员培养成为“有用之材”，进而预防犯罪，促进社会发展进步。所以惩罚只是次要目的，教育改造才是主要目的。

遗憾的是，这种立法者的本意在实践中被异化为惩罚的手段，而教育改造的目的则被置于次要的地位[11]。这也正是当前众多学者讨论劳动教养问题的一个误区。很多学者就这样一个被异化的劳动教养制度来就事论事，得出诸如“劳动教养应当废除”、“劳动教养属于行政处罚”之类的结论，这种结论是很值得怀疑的。关于劳动教养的应然目的及为达到这个目的而采取的必要手段的问题，实际上是有关国家权力如何合理行使的问题。只有确保有关的权力被正确行使，不被滥用，劳动教养的应然目的才能够得以实现。所以，或许这一点才应当是我们关注的重点课题。

当然，劳动教养制度本身也确实存在有诸如不利于人权保障、罚不当过、欠缺必要的监督制约机制、立法混乱、与有关处罚体系衔接不好等问题，但是这些问题并非不可解决。在搞清楚了劳动教养的应然目的之后，结合劳动教养的现实状况，精心设计制度，完善立法，理顺劳动教养的决定机关与审批机关之间的关系，建立完善的监督制约和救济机制之后，可以预见，劳动教养必将焕发出强大的生命力，成为行之有效的改造违法人员，预防犯罪的手段。

（三）劳动教养的性质、特征及其独特的价值

1，劳动教养的性质到底是什么？

对于劳动教养这一学界关注的问题，不仅宪法、行政法学者在讨论，刑法学这也在讨论，由于讨论的角度各不相同，对劳动教养的性质的问题仁者见仁，智者见智。有学者认为劳动教养属于行政处罚[12]，还有学者认为劳动教养属于行政强制措施[13]，还有学者认为劳动教养制度是刑事处分的一种[14]等等。

（1）劳动教养是行政法学的研究范畴还是刑法学的研究范畴？根据一般理论，刑法学研究的是犯罪、刑事责任以及刑罚问题。我国刑法明确指出，制定刑法的目的在于惩罚犯罪，保护人民，而这种目的是通过法官适用刑法，对犯罪行为进行裁判，由国家对犯罪分子进行惩罚，使得社会关系不再受到犯罪侵害而得以实现的[15]。因此，对于犯罪行为的认定就变得至关重要，我国刑法将犯罪定义为具有一定的社会危害性的、触犯刑律的、应受刑法惩罚的行为，这个定义也突出地表明了犯罪的三个基本特征，是划分罪与非罪的总标准[16]。

劳动教养以人身的危险性作为主要的适用标准，着眼点在于人的一贯性的、长期性的表现或者实施了不够刑事处分的违法行为，但具有较大的人身危险性这样的标准。劳动教养以教育改造为主要目的，以强制劳动为教育改造的重要手段，带有有限的惩罚性。我国的劳动教养机关（包括劳教的决定机关、劳教的审批机关、劳教的执行机关等，劳教的法律监督机关属于监督劳动教养法律关系中的主体）本身也不是司法机关。 从历史上来看，我国的有关国家机关一般也将劳动教养机关做出劳动教养决定的行为界定为行政行为，对劳动教养决定不服的，可以提起行政诉讼。而且由于刑罚制裁是对过去的追惩，而行政行为则是面向未来的一种形成活动，所以如果按照劳动教养的应然目的来看，应当属于行政法的范畴。所以，将劳动教养总体性地界定为主要是行政法学的研究范畴恐怕较为符合我国当前的实际情况[17]。

（2）劳动教养作为劳动教养机关依职权作出的具体行政行为，对之如何定性[18]？ 通过前段对劳动教养的目的以及手段的分析可以看出，劳动教养与行政处罚和行政强制措施均有所不同。

所谓行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违法行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他的形式的法律制裁的行政行为。而劳动教养的目的主要在于教育改造违法人员，使之成为自食其力的劳动者，为达到这个目的，对其人身自由加以限制，并强制其劳动，从而达到预防犯罪的目标。所以，劳动教养的本身目的不是处罚，而仅仅是因为对被劳教人员的人身自由加以必要的限制，强制其劳动，因而具有了有限的惩罚性。在手段与目的之间，目的是确定的目标，而手段是可以选择的——不排除如果有了更好的手段的话，放弃这种手段的可能。所以劳动教养不属于行政处罚。

劳动教养也不同于行政强制措施。行政强制措施的目的在于预防、制止和控制危害社会的行为，所以其适用不一定以违法为前提，带有明显的预防性、制止性，并且这种强制措施对人身自由的限制是暂时的、临时性的。而劳动教养的适用以违法行为的存在为前提，而劳动教养对人身自由的限制的时间要长的多。所以劳动教养也不属于行政强制措施。

其实我们没有必要非要在行政强制措施和行政处罚二者之间为劳动教养选择一个归宿，陷入非此即彼的误区。通过以上分析可以发现，劳动教养就是劳动教养，它既不是行政处罚，也不是行政强制措施。

2，劳动教养的特征

基于劳动教养的目的的需要，当前我国的劳动教养选择了限制人身自由和强制劳动作为手段，以达到教育改造违法人员，使之自食其力，不再危害社会，预防犯罪的目的[19]。所以基于这种目的与手段的特殊性，劳动教养具有了其他行政行为所不具备的以下特点：

（1）劳动教养以人身的危险性作为主要的适用标准。尽管刑法以及治安管理处罚条例都明确以行为作为处罚标准，但是劳动教养适用的标准在于某个人是“违反治安管理，屡教不改”的人，或者“轻微犯罪，不够刑事处分”的人。也就是“大法不犯，小法常犯”的人。所以劳动教养适用标准的着眼点在于人的一贯性的、长期性的表现或者实施了不够刑事处分的违法行为，但具有较大的人身危险性这样的标准。

（2）劳动教养带有预防犯罪的性质。一方面，因为劳动教养对具有较大的人身危险性的人员采取了限制其自由，强制其劳动的做法，使得被劳教人员在此期间内无法在社会上进行犯罪活动，从而达到预防犯罪的目的。另一方面，由于对违法人员的及时的教育改造，是能够确实认识到自己的错误，从而真心悔改，浪子回头，这也防止了违法人员在违法的道路上越走越远的情况的发生。最后，由于在劳教期间被劳教人员学会了一技之长，具备了自食其力的能力，也减少了由于这方面原因而导致的犯罪情况的发生的可能。

（3）劳动教养需要对劳教人的人身自由进行一定程度的限制。劳动。一方面，对被劳教人员的人身自由加以必要的限制是为了保证其能安心改造，将其于社会上的不良诱因隔离开来，给被劳教人一个回头的机会。另一方面，这种隔断也能保证对被劳教人员的教育改造的成果的巩固。最后，这种隔断也隔断了被劳教人与社会的不正常的联系，隔断了其继续危害社会的可能，防止做出更严重的违法行为，也从另一个方面挽救了被劳教人员。

（4）劳动教养以强制劳动为教育改造的重要手段。通过劳动，使得被劳教人掌握一定的技能，获得一定的收入，并在劳动的过程中重塑其人格，升华其精神，去除其恶习。为解教以后迅速适应社会打下基础。

（5）劳动教养以教育改造为主要目的，带有有限的惩罚性。劳动教养的惩罚性主要体现在对人身自由的限制和强制劳动上。其中争议最多的就是其劳教期过长，短则一年，最长三年，还可以延长一年。这样一来，劳教的实际执行期可能长达4年，但是这是劳动教养的应然目的被异化的结果。通过合理的制度设计，是可以解决的。

3，劳动教养的独特价值

劳动教养在我国得以确立发展近半个世纪以来，通过贯彻执行教育、感化、挽救的工作方针，在劳动教养这个特殊学校里累计教育改造了三百多万有各种违法犯罪行为的人，对满足社会治安需要功不可没。维护社会治安秩序，符合最大多数人的利益，这是劳动教养制度存在发展的根本价值所在。

在我国为遏制违法犯罪，形成了由“治安管理处罚——劳动教养——刑罚”构成的三级结构[20]。作为这一体系中最为严厉的制裁手段的刑罚，有着自身的作用范围和特点。按照我国刑法理论，行为人构成犯罪要满足“一定的社会危害性”这一硬性的标准，这个标准在我国的刑法分则中有了较为具体的规定。我国的治安管理处罚的对象在行为及其结果的客观危害轻重程度上是与我国刑法相衔接的。从表面上来看，仅我国的治安管理处罚和刑罚二者就已经足以形成一个较为完整的制裁体系，劳动教养似乎并无立足之地。事实上，对于多次违反治安管理处罚条例，屡教不改，治安管理处罚不足为戒，刑法上又没有相应的罪名的情况，劳动教养正好可以大显身手。例如：吸毒者，其吸毒行为属于违法行为，但不构成犯罪行为，沾染毒品之后，很难戒除其毒瘾，对于多次复吸的，刑法够不着，治安管理处罚又无效，这种情况下，劳动教养的“教育感化被劳教人员，去除其不良恶习，升华其精神，塑造其灵魂，增进其技能，将被劳教人员培养成为‘有用之材’，进而预防犯罪，促进社会发展进步”的价值就得以体现。另外，对于一些“边缘情形”，也即对于“大法不犯，小法常犯”的人，主要是屡教不改，又不够刑事处分的人，具有“屡犯性”的特点。其主观恶习不可谓不深，对社会治安影响不可谓不大，公众对其愤恨不平，但是，其行为又不能构成我国刑法上认定的“犯罪”，而治安管理处罚作为行政处罚，其发挥作用的时间较为短暂，不能起到通过较长的时间来教育改造被劳教人员的作用，而劳动教养则可以通过较长的时间来教育改造劳教人员，矫正其恶习，所以劳动教养的存在恰好弥补了这个缺憾，这也正是劳动教养大显身手的地方[21]。例如：多次诈骗，但是情节显著轻微，每次数额很小这种情形。可以说，劳动教养制度正是因为能够弥补刑法和治安管理处罚条例二者的缺陷与鸿沟而得以存在和发展。

所以，劳动教养独特价值即蕴含于其自身应然的目的之中，又外在地表现在对刑罚和治安管理处罚的制度性缺陷的弥补之上。

二

（四）我国的劳动教养制度的现状及其完善的思路

对于劳动教养的改革问题，许多学者主张应当尽快进行劳动教养立法，强调尽快将劳动教养法治化，具体方案有两种：通过“劳动教养立法”将其吸收进某一法律领域中，从而受到有效的司法控制；或者依然维持行政化的体制，但是要加强对权力的限制和制约。当然，只要解决了对自由进行限制或者剥夺本身的正当性问题，接下来由哪个机关或部门负责承担这方面的使命问题，则只是个技术问题。在此情况下，改革的成本应当是考虑的重点。

当前好像“司法化”成为一个时髦的话题，好像不管什么问题一旦“司法化”就万事大吉，我们面临的困境就能够迎刃而解。其理由是司法化能够避免权力的滥用，防止公安机关侵害公民的自由权利。然而，司法化似乎并不是万金油。如果不解决对自由进行限制或者剥夺的正当性问题，司法化并不能使当前劳动教养存在的诸多弊端得到更有效的解决。即便是对前述问题加以改革完善之后，再使之“司法化”，也还存在着改革成本的问题。这种改革模式可能不仅要改变我国当前的行政诉讼的“民告官”的架构，还可能使得司法机关“说最后一句话”的权力落空。而且，“司法化”本身也不过是使劳动教养的决定程序更加严格，说到底还是权力的监督制约问题，如果出于行政管理的效率乃至行政管理的专业性计，“司法化”的弊端可谓一目了然。总而言之，“司法化”的成本过于高昂，而这种高昂的制度成本似乎是可以通过换一种思路而得以避免。

如果是采用第二种方案，也即依然维持行政化的体制，则改革的成本应当更小一些，结合当前我国的实际情况来看，也更加可行。该方案的关键在于对权力的限制和制约。只要做到：第一，劳动教养机关应当有充分的权力；第二，其权力必须接受严格而有效的监督和制约。则劳动教养的应然目的是可以实现的，权利保障的问题也可以基本解决[22]。

作为解决对自由的限制和剥夺的正当性问题的第一步，对劳动教养的适用对象、适用范围、适用程序的研究成为必要。

1、当前劳动教养的适用对象、适用范围及改革思路

劳动教养的适用对象：劳动教养的适用对象针对的具体对象有特定的构成条件，需要加以特殊明确。目前已有的规范性法律文件中，设定了劳动教养及其适用对象的主要有全国人大常委会通过的法律、国务院颁布的行政法规、两高、公安部、司法部等部门下达或联合下达的司法解释或者规章等。这些现有的规范性法律文件层次不同、新旧交替，在行文表达和效力范围以及收容标准方面都存在着不协调甚至矛盾的现象。

劳动教养创办以来，其适用对象经历了多次变化。通过对近年来的有关规范性法律文件的梳理发现，目前的劳动教养的适用对象大致包括以下18类：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法行为，屡教不改，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安、不够刑事处分的；（5）有工作岗位、长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的[23]；（7）卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖娼，不够刑事处分的；（8）赌博或者为赌博提供条件，不够刑事处分的；（9）制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品，不够刑事处分的[24]；（10）参与反动会道门活动，犯罪情节轻微，并确有悔改表现的一般中小道首，被人民法院免予刑事处分的[25]；（11）吸食、注射毒品成瘾，强制戒除后又吸食、注射毒品的[26]；（12）非法拦截列车、在铁路线路上置放障碍物或击打列车、在线路上行走或在钢轨上坐卧等危害铁路行车安全行为的[27]；（13）有配偶的人与他人非法姘居，情节恶劣的[28]；（14）以营利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，或者及摘除节育环对妇女进行侮辱、调戏的[29]；（15）多次倒卖车票、船票、飞机票和有效订座凭证，屡教不改，不够刑事处分的[30]；（16）非法收购、倒买倒卖、走私黄金不足50克的[31]；（17）有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明需收容查清罪行的；（18）有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的[32]。

可见，我国对劳动教养的适用对象的规定具有以下特点：（1）一般都是概括性的规定，而不是详细具体的行为的列举。（2）强调被劳动教养人的人身危险性。上述的18类适用对象中，屡屡出现诸如“又”、“屡次”、“再次”、“多次”、“长期”、“不断”、“屡教不改”等反映行为人主观恶习和社会危险性的词语。（3）将一部分实施了轻微犯罪行为的，不够刑事处分的犯罪分子也纳入了劳动教养的适用对象的范围，其公式为“实施……行为，不够刑事处分的”。（4）一部分不能确定其是否确有违法犯罪事实的，也被纳入劳动教养的适用对象的范围[33]。

对上述的18类劳教对象进行考察之后可以发现，其中有不少的是适用对象已经严重地不能适应社会发展的现实需要。例如：“不务正业”、“无理取闹”、“反党反社会主义”、“屡教不改”等，其内涵和外延没有明确的界定[34]；而“不服从工作分配”、“无生活出路”等，在当前失业、下岗已属正常现象的情况下，已不能成为劳动教养的适用条件。再者，诸如“不讲真实姓名、住址、来历不明需收容查清罪行的”、“有轻微违法犯罪行为又有……嫌疑需收容查清罪行的”严重的违背了法定程序，与法治原则是格格不入的。

改革思路：劳动教养的收养对象目前存在的这些弊端，很大一部分原因在于设定劳动教养的对象的时候，多是迫于形势的需要。 随着社会的发展，社会的客观条件发生了变化，而劳教的标准却只用加法不用减法，这样一来，劳教的对象范围越来越大，而其中过时的东西却越来越多。所以改革的思路有以下两点

（1）将标准统一起来，不搞多重标准，将过时的标准剔除出去。这样也就防止了由于标准的不统一而导致的层次衔接不好或者冲突的现象。

（2）对现有的劳动教养的对象加以分析、归类。确定哪些人群是不应当被劳教的；哪些人群是可以不被劳教，而可以通过其他方式加以处理的；哪些人群是应当作为劳教对象的。该放的放，该留的留，该罚的罚，该判刑的判刑。这样也有利于保障人权，打击违法犯罪，更有助于达到劳动教养的应然目的。

劳动教养的适用范围： 劳动教养的适用范围是指劳动教养适用的地域范围，与劳动教养的适用对象密切相关，是劳动教养适用时必须考虑的一个条件。我国劳动教养的适用范围并不是中华人民共和国的全境，而是限定于一定区域和特定的范围。目前我国的劳动教养的适用范围如下：（1）大中城市（包括家居农村流窜到大中城市作案的）。（2）大型厂矿、铁路沿线。（3）交通要道的城镇（仅限于吃商品粮的人群）。（4）针对吸毒、卖淫、嫖娼行为可扩大到县城、集镇和农村地区[35]。

劳动教养作为一种法律制度，在适用范围问题上应当有明确的规定。但当前我国的劳动教养的适用范围越来越不能适应社会发展的现实需要。正如前面所分析的，劳动教养的目的在于教育改造被劳教人员，预防犯罪，在这一点上是没有地域的差别的。劳动教养的适用范围的现行规定并不能使广大农村、乡镇中大量发生的、符合劳动教养的适用条件的违法事件得到解决。立法上的这种疏忽直接导致的后果是，当前在我国已经建立的较为完整的由治安管理处罚条例与劳动教养以及刑事处罚轻重等级不同的处罚体系变得不再完整，漏掉的这一环节的功能无从得以弥补，而法律的统一性也遭到破坏。漏掉了这一环节，也就意味着劳教适用范围之外的地方的违法、违纪、轻微犯罪行为不能得到及时地纠正，这将严重地威胁到地方的治安和稳定，也对广大人民群众的生活造成诸多威胁——这里的人民少了一层法律的保护。 “法律面前人人平等”的原则也同样意味着法律对公民的保护也是平等的，当前劳动教养适用范围的这种现状违背了“平等”的原则。

改革思路：法律、法规明文规定地域的限制既不科学又没必要。所以，应当把劳动教养的适用范围扩大到全国各级行政区划，使之成为具有普遍约束力的、比较稳定的法律制度。

2、当前劳动教养制度的适用程序及改革思路

当前的适用程序：我国并没有劳动教养的适用的专门程序性的规定，对于劳动教养的适用程序，散见于不同的规范性法律文件中。根据有关规定及实践情况，现行的劳动教养适用程序涉及到四个机关，四个程序。所谓四个机关就是公安机关、劳动教养管理委员会、司法行政机关、人民检察院。所谓四个程序主要包括劳动教养的提请、审批、复议、执行四个程序。

现行的劳动教养法定的适用程序大致可以概括为如下方式：公安机关办案、呈报，劳动教养管理委员会审查批准，司法行政机关的劳动教养场所负责执行，人民检察院对劳动教养机关的活动进行监督[36]。但在现实生活中，劳动教养委员会名为劳动教养的领导机构，实际上是公安机关独家行使审批权，劳动教养管理委员会形同虚设[37]。公安机关集办案、呈报、审批、复议诸多大权于一身，独家办理劳动教养案件，而司法行政机关仅负责执行，人民检察院仅负责对执行的监督。

当前的劳动教养的适用程序存在着很大的弊端，由于立法上的缺陷，劳动教养的适用程序非常笼统、不便于操作。为了解决现实的紧迫需要，各地方的有关机关自行制定了较为具体的规定。这样就必然造成劳动教养在适用程序上的不统一，而且导致了大量的与宪法和法律的基本精神相违背的规范性文件，而这些文件却又不能及时地得到审查，对公民的合法权益存在潜在的威胁或者已经造成了侵害。

而审批机关作为最重要的行使审批权的机关，在劳动教养的适用程序中地位至关重要，但是相关的规范性法律文件对它的规定十分原则、笼统，仅对审批权限作出了规定[38]，这种无法可依的状况必然给劳动教养的审批工作带来诸多不便。而公安机关身兼办案、呈报、审批、复议数项职能，违背了“自己不能做自己的裁判”的原则，使得其很难发现和纠正自己的错误，从而给当事人的合法权益造成侵害。劳教在审批的过程中缺乏有效的监督和制约，这种现状直接导致劳动教养审批的随意性，为行政权的扩张和滥用大开方便之门。

根据《试行办法》，劳动教养的场所是劳动教养管理所、劳动教养学校。在对被劳教人

员的管理上较为严格，但是与被判处有期徒刑、无期徒刑的犯罪人员又有所不同。劳教人员的选举权受限制，但是“劳动教养管理所对劳动教养人员的申诉、控告等信件不得拆检和扣压”，劳教人员要遵守“五要、十不准”守则，劳教人员在节假日，原则上就地休息，执行半年以上，表现好的，或者有特殊情况的，可准假或放假回家探望。在劳教人员的生活待遇上，也有较为详细的规定。在劳教人员的解教、安置上，还有一个“留场就业”的特殊规定，实质上是无限期的“发配”。

改革思路[39]：劳动教养的适用程序这一块儿是存在问题最多的部分。问题的关键在于在于各部门的关系没有理顺，相互之间的分工配合，监督制约机制没有建立起来。所以改革的重点应当放在将现有部门的关系理顺，并使各部门发挥其应有的作用，确立其办事程序，明确其职责。

目前来说，公安机关是权力过大，劳动教养管理委员会过虚，检察机关没有发挥应有的全面的法律监督作用。但是考虑到改革的成本以及可接受性，结合实践中公安机关自行完成办案、呈报、审批、复议的过程，司法行政机关执行，检察机关对执行情况进行法律监督的实际情况来看，公安机关已经有了相当丰富的关于办理劳动教养案件的经验，各部门各司其职已经在自己的相关领域有着很成熟的做法，可以满足行政效率的需要。所以，让公安机关继续保留办案、呈报、审批、复议的职能未尝不是个很好的选择，同时扩大、加强检察机关的法律监督职能，对劳动教养的整个适用过程加以全面的监督，而司法行政机关加强复核工作，同时要更加注意相关制度的设计，完善救济途径，严格按照行政复议法的规定办理行政复议事项，保证被劳教人提起诉讼的权利。

但是，被公安机关继续保留的办案、呈报、审批的职能与以前有所不同。关键在于审批机关的变化。为了防止出现“自己作自己的裁判”的现象的发生，首先要保证作出劳教决定的机关与劳教审批的机关有所区别，可以设想将审批权赋予上一级的公安机关行使。

3、当前劳动教养制度的救济制度

当前的劳教制度的救济途径主要有申请行政复议和提起行政诉讼两种。

行政复议：现行的劳动教养法律、法规没有规定劳动教养的复议程序，只是很原则地规定了申诉复查[40]。《行政复议法》出台之后，劳动教养的行政复议制度得以建立。根据《行政复议法》和公安部《关于公安机关贯彻执行〈行政复议法〉若干问题的意见》中的规定，复议机关应当为作出劳动教养决定的劳动教养管理委员会的上一级劳动管理委员会或本级人民政府。对于复议决定不服的，可以提起行政诉讼。

行政诉讼：行政诉讼是被劳教人的终极救济途径，被劳教人对劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

结语

劳动教养具有独特的价值，尽管现行的劳动教养制度存在诸多不合理之处，但是劳动教养存在发展的基本条件仍然存在。劳动教养制度经过改造，理顺其组织、管理、监督制约方面的关系，可以而且应该能够为我国的社会主义建设继续做出贡献。

人们可以很轻易的讨论一个制度如何的不合理，如何的腐朽没落，但是面对问题应当报有客观的、建设性的态度，发现问题只是万里长征的第一步，重要的是如何的解决问题。对于劳动教养我们也同样应该本着科学的态度，认真分析，周密考察。无论劳动教养制度废除与否，劳动合同短期化。通过对这样一个存在了40多年的、发挥了重要的历史作用制度的分析研究，对我们的法治建设都将大有裨益。如果劳动教养真的不得不废除了，那也必然是人们找到了更好的替代性的措施，否则，不加思考的废除只能带来深深的遗憾。

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[1] 《人民日报》社论：《为什么实行劳动教养》，1957年8月4日第一版。

[2] 《人民日报》社论：《为什么实行劳动教养》，1957年8月4日第一版。

[3] 1956年1月10日党中央专门就劳动教养问题发出《关于各省、市应立即着手筹办劳动教养机构的指示》，要求各省、市立即筹办一个相当规模的劳动教养机构，并就劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等方面的问题作了原则规定，明确了政策界限。自此以后，劳教机构在各省、市陆续建立。

[4] 该《通知》中使用了“轻微违法犯罪”的概念。以“轻微违法，尚达不到犯罪程度，依照《治安管理处罚条例》处罚又失之过轻的违法行为”来加以界定似乎较为妥当。

[5] 1980年9月国务院批转公安部《关于做好劳动教养工作的报告》，报告指出：“加强和改善劳教管理，加强思想政治教育，做好劳动教养工作，是维护社会治安的一项重要措施，需要作为一项长期工作来抓。”

[6] 1981年全国人民代表大会常务委员会《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》，1989年国务院发布的《铁路运输安全保护条例》，1990年全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》，1991年全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，1994年修改后的《治安管理处罚条例》，都对劳动教养的适用问题有所涉及。除此之外，各地方还根据相关规定，制定了众多的实施办法。

[7] 至今，全国劳教场所近300所，教育挽救轻微违反犯罪人员350万人。从劳教所解教回归社会的人员，90%以上成为守法公民。参见夏宗素主编，《劳动教养制度改革问题研究》，法律出版社2002年12月第1版，第3页。

[8] 参见《犯罪与改造研究》1998年第2期，第24页；《中国劳动教养》1999年第6期，第15页。

[9]杨建顺教授在《论劳动教养的目的及政府和社会的责任》一文中进行了详尽而精辟地分析，对劳动教养的目的的这种异化进行分析，对我们深刻认识劳动教养的本质，应然的目标具有极大的借鉴意义。参见杨建顺著，《论劳动教养的目的及政府和社会的责任》，引自储槐植、陈兴良、张绍彦主编，《理性与秩序——中国劳动教养制度研究》，法律出版社2002年8月第1版。

[10] 这一点已经在“劳动教养制度的确立”这一部分有所说明。

[11] 这种异化体现在规范性法律文件中就是1981年全国人大常委会通过的《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》中增设的“强制留场就业”。所谓强制留场就业，按照公安部的解释就是“维护社会治安的一种强制性措施，对被留场就业人员的管理，应当贯彻从严的原则，采取严密的组织和严格的纪律，不准他们擅自离开就业场所，必须接受就业单位的教育和监督。留场就业人员，逃跑和请假不归的，应当追回……”，而且，强制留场就业不仅导致被解除劳教者的城市户口被注销，丧失回城市工作的机会，而且没有明确的适用期限。

[12] 参见姜金方著，《劳动教养制度的法制历程及现实问题》，储槐植，陈兴良，张绍彦主编，《理性与秩序——中国劳动教养制度研究》，法律出版社2002年8月第1版。

[13] 参见陈瑞华著，《劳动教养的历史考察与反思》，引自储槐植，陈兴良，张绍彦主编，《理性与秩序——中国劳动教养制度研究》，法律出版社2002年8月第1版。

[14] 参见梁根林著，《保安处分制度的中国命运——兼论劳动教养的出路》，引自储槐植，陈兴良，张绍彦主编，《理性与秩序——中国劳动教养制度研究》，法律出版社2002年8月第1版。

[15] 刑罚是以剥夺人的权益与施加道德谴责为内容。在一定意义上，刑罚的根据也就是刑罚的目的。关于刑罚的根据，历史上形成了报应论与功利论的世代对垒。报应论者认为，刑罚的目的在于给犯罪人以罪有应得的惩罚，反对功利论者将预防犯罪作为刑罚的唯一目的。传统刑罚根据论的混乱导致了对报应论和功利论的怀疑，由此产生了致力于将报应论和功利论予以调和与折衷的一体化刑罚理论，并成为刑罚根据论的主流。我国台湾学者林山田先生认为：“报应与预防两个基本思想，乃是刑罚意义与目的的两大支柱”。但是，一体论中对于报应论和功利论的结合的问题并未能达成一致，也就是说，对于刑罚的目的并没有统一的说法，表现为各国的在立法上所确认的刑罚目的的多元化。

[16] 犯罪行为的社会危害程度大小是决定罪与非罪的界限的关键问题。我国刑法分则以犯罪情节、危害结果、犯罪对象、主观心态、特定目的，主体身份等因素来具体说明构成犯罪的特定行为的社会危害性程度。

[17] 由于我国现行的劳动教养制度内容庞杂，调整对象过于宽泛，未能得到合理的分类、规划，其中有相当一部分可以从劳动教养制度中分离出来，划归刑法的调整范围。

[18] 值得注意的是，1957年8月1日的《国务院关于劳动教养问题的决定》中指出，劳动教养是一种强制性行政措施。国务院新闻办公室1991年11月1日发表的《中国的人权状况》白皮书指出：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”，1995年2月8日国务院《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》指出：劳动教养场所是国家治安行政处罚的执行机关。至此，官方将劳动教养的性质界定为行政处罚。

[19] 其实我们应当突出劳动教养的应然目的，而软化其强制性。当前而言，劳动教养的异化主要表现在两个方面，第一，劳动教养目的的异化；第二，劳动教养的手段的异化。劳动教养的强制性过强，对人身自由的限制或者剥夺期限过长很难说不会对被劳教人的合法权益构成侵害。所以，对于劳动教养在手段上的选择，似乎仍有加以探讨的余地，并且对于这种手段而言，应当是服务于应然目的的手段，因此其强制性应当较我们当前的选择弱才为合理。

[20] 值得注意的是，这种三级结构本身并不能说明劳动教养与另外两个制裁性的措施同样是以惩罚为主要目的；相反，正是这种三级结构才使得劳动教养不同于另外两极的独特价值凸现出来。

[21] 正是由于我国刑法对于犯罪的概念的规定有程度上的硬性要求，所以刑法在很多情况下对违法行为只能是徒叹奈何。

[22]参见杨建顺著，《论劳动教养的目的及政府和社会的责任》，引自储槐植、陈兴良、张绍彦主编，《理性与秩序——中国劳动教养制度研究》，法律出版社2002年8月第1版。

[23] 此前的6类劳教对象规定于《劳动教养试行办法》中。

[24] （7）、（8）、（9）这三类劳教对象规定于1987年1月1日施行的《治安管理处罚条例》中。

[25] 见1985年全国人大常委会发布的《关于处理反动会道门工作中有关问题通知》。

[26] 见1990年12月8日全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》。

[27] 见1989年8月19日国务院发布的《铁路运输安全保护条例》。

[28] 见《关于重婚案件管辖问题的通知》1983年。

[29] 见《关于依法惩处利用摘除节育环进行违法犯罪活动分子的通知》1983年。

[30] 见《关于惩处到买车、船、飞机票通知和批复》1986年、1988年

[31] 见《关于严厉打击倒卖走私黄金犯罪活动的通知》1987年。

[32] （17）、（18）、（19）见1980年2月29日国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》。对于这三种情况，在我国比较正式的说法是“暂作劳动教养处理”。 1995年山西省公、检、法《关于解决当前政法机关执法中几个问题的意见》中规定的：“收审后，由于同案犯在逃、事实责任不清、失去侦查条件等原因不能在法定期限内捕诉的，可暂作劳动教养处理，待同案发抓获后再同案处理，如需判刑的，教期折抵刑期。”

[33] 这是严重违背法治精神的做法，行政机关在作出具体行政行为之前，应当满足事实清楚、证据充分的基本要求。在对嫌疑人的违法犯罪事实还不清楚，证据尚不充分的情况下，作出劳动教养的决定，是违背法定程序的。

[34]我国的个别地区对劳动教养收容范围已经做出了比较明确、便于操作的规则，例如：温州市公安局《关于劳动教养收容范围的通知》（1996年以前）中：“卖淫嫖娼符合下列情形之一的可视为‘情节严重’、予以实行劳动教养：（1）向外国人或港、澳、台人员卖淫的；……（4）向不满十八岁未成年男性卖淫，或与十四岁以下未成年女性嫖宿，危害青少年健康的；（5）卖淫、嫖娼虽然情节轻微，但有介绍、容留或为卖淫、嫖娼提供其他条件等情节的；……（7）卖淫、嫖娼三人以上（或五人次以上）的。这种规定具体而全面，操作性很强，值得借鉴。该《通知》中“与十四岁以下未成年女性嫖宿”的处罚，在1997年已经被新《刑法》的刑罚所吸收（第360条第2款）。

[35]见1957年8月国务院《关于劳动教养问题的决定》、1979年12月国务院《关于劳动教养问题的补充规定》、1982年1月《劳动教养试行办法》、1984年3月公安部、司法部《关于劳动教养和注销劳动教养人员的城市户口问题的通知》、1990年全国人大常委会《关于禁毒的决定》、1991年《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等。

[36] 见国务院《关于劳动教养的补充规定》第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督”

[37] 根据国务院《关于劳动教养的补充规定》（1979年）和《劳动教养试行办法》（1982年）的规定，劳动教养管理委员会是劳动教养领导机构。1984年3月公安部、司法部联合发出的《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》中规定：“劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人”。具体来说，公安部负责全国劳动教养审批工作的指导；各省、自治区公安厅负责对本省（区）内劳动教养工作审批工作的指导；直辖市及地级市公安机关具体负责劳动教养案件的审批（大多数由法制部门负责，少数由内设的劳动教养审批办公室负责）。

[38] 参见国务院《关于劳动教养的补充规定》第2条：“对于需要实行劳动教养的人，由省、自治区、直辖市和大中城市劳动教养管理委员会审查批准。”《劳动教养试行办法》第12条：“对需要劳动教养的人，……报请劳动教养管理委员会审查批准，作出劳动教养决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。被决定劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。”

[39] 改革的思路有三种，第一种是是本文的思路；第二种是劳动教养管理委员会实体化、实权化。第三种是目前学者经常提到的司法化。这可能是几种思路中最不可行的一种，首先是与劳动教养的性质不符，劳动教养进入司法程序的话也会大大降低其效率，也会给法院增加很大的负担。

[40] 见《劳动教养试行办法》第12条第2款：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实确凿，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。”