地方人大环境监督制度创新研究/秦德良

地方人大环境监督制度创新研究
秦德良

[摘要] 地方人大环境监督存在监督法规范可操作性不强、监督力度不大等问题，产生这些问题的原因与地方人大监督理论逻辑自恰性、自足性不足有关。地方人大对地方“一府两院”的环境监督应该进行监督制度创新，包括建立专门的监督机构，强化被监督者的法律责任，加强对环境行政决策和环境行政不作为的监督，探索启动环境公益诉讼和集团诉讼制度。
[关键词] 地方人大环境监督

随着中国“跨越式”发展经济，向现代市场经济、法治社会迈进，经济高速发展与环境加速恶化的矛盾日益尖锐，可持续发展战略的基本国策由于各地方政府与微观经济主体在经济实践中片面追求经济效益、忽视环境保护和建设的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家地方政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了地方政府的产生者、权力来源者的地方人民代表大会及其常务委员会监督地方政府保护环境的责任与作用。经济发展过程中环境问题的产生有较大程度上的或然性，然而这种可能性又具有一定可控性。但很多国家的实践表明，各国地方政府在环境决策问题上往往容易出现偏差。就我国而言，这主要与急于超常规发展地方经济、显示政绩的地方政府片面追逐粗放式经济发展速度、提高地方生产力有关。然而日益突出的环境问题不仅减缓了经济发展速度，而且妨碍了国民正常的生存利益，因此迫切要求代表地方民意的地方人大从保护地方人民现在与可以预期的将来生存利益出发，有成效地、有所作为地监督地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法行为和地方法院、地方检察院的环境司法行为以保护地方环境。然而在我国政治现实中，由于历史以及复杂的现实政治原因，地方人大监督存在有名无实的“虚监”、监而无力的“弱监”、疏而有漏的“失监”以及由于体制内和体制外的原因造成的“不能监”等问题，因此地方人大有成效地监督地方“一府两院”保护环境的实践需要强化、落实已有的合理制度并设计新的制度以完善地方人大的环境监督制度，本文试图对此问题进行初步探讨。

一、地方人大环境监督制度存在的问题及其根源

随着环境问题的社会化、政治化与全球化，环境保护已经成为了当代国家重要的宪法任务。[1] 作为宪法任务，环境保护首先要建立完善的环境法体系以及监督环境法实施的环境监督法体系。在我国，人大、政府以及司法机关自上世纪80年代以来已经制定的环境法律、法规、规范性文件以及司法解释已经初步建立了我国的环境法体系，环境问题的出现主要是环境法的实施出现了问题。因此，人大需要对“一府两院”的环境立法、执法、司法行为行使监督权。

人民代表大会的监督权，是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。[2] 就地方人大监督而言，地方人大的监督权是指地方人大通过法定的方式和程序，对由它产生的地方“一府两院”行为实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。具体就地方人大的环境监督制度而言，地方人大的环境监督制度目前主要包括对地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法和对地方法院、检察院的环境司法进行监督，即对地方“一府两院”的环境行为进行检查、调查、督促、纠正、处理。

然而地方人大的监督制度在我国不仅理论上没有能够很好解决而且实践中也存在诸多
问题。地方人大监督制度的尴尬处境也影响了我国地方人大的环境监督实践。可以说，地方人大监督存在的问题及其根源也是地方人大的环境监督存在的问题及其根源。

第一，地方人大监督法律体系刚刚初步形成，监督法规范可操作性不强。

目前人大监督的法律依据主要是以《各级人民代表大会常务委员会监督法》（2007-01-01生效）为中心，包括《宪法》、《全国人大组织法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（1993-09-02）、《最高人民检察院关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》（1998-05-30）以及各省、区人大或者政府制定的地方性法规或者规章。这标志着我国地方人大监督法律体系已经初步形成。

人大对“一府两院”的监督是一个重大的政治问题、社会问题、同时也是一个文化问题。历经20年，千呼万唤始出来的《监督法》意图使人大监督权行使走向制度化、规范化、程序化。它实实在在扩大了各地各级人大常委会的权力。它要求行使监督权应做到“既不失职、又不越权”；它明确了监督政府工作的主要形式；它既监督“两院”又保障其依法独立行使职权；它明确了审议和决定撤职案具体程序；它还明确了规范性文件和司法解释的备案审查程序。

但是人大监督权是“带刺的玫瑰”，《监督法》作为一部规范人大监督权的基本大法也存在若干不足。首先，在监督主体上，没有规范人大的监督而仅规范人大常委会的监督不能不说是一种不足。其次，就公权力监督机制中的监督对象而言，只监督“一府两院”，不可能监督党委和党委书记。第三，《监督法》在规范监督事项和监督方式方面：就最重要的违宪、违法审查而言，该法既没有确立专门的审查机构，也没有规定明确的受理和审查程序（如受理时效、答复时限、审查结论作出的方式、时限等）。《监督法》没有能在《立法法》的基础上前进一步，其实际操作性很不够，从而难于取得较理想的监督效果。第四，在监督程序方面，这次的《监督法》也存在一定不足，例如，对法规、规章、规范性文件的审查程序，该法的规定就有某些不具体和实际操作性不够的缺陷，对特定问题进行调查的调查程序，该法的规定在保障客观、公正和吸收公众参与、广泛听取公众意见方面，其设计也有不尽完善之处。[3]

笔者认为，虽然《监督法》的出台为人大监督“一府两院”提供了法律依据，但是形势并不乐观。堂堂一部《监督法》居然小化监督主体，居然没有不服从人大监督者的法律责任规定（尤其关键的是其他法律包括刑法都没有不服从人大监督者的法律责任规定），即使就监督的法律程序而言，具体化的东西也不多。以《监督法》（2007-01-01生效）为核心的人大监督法律体系的主要问题是缺少具体的操作程序和法律责任规定。原则性规定多，模糊性规定多。对人大监督的具体法律程序缺少明确的、完善的、有实际意义的、可操作的规定，并且对拒不接受人大监督者是否追究、如何追究纪律责任、行政责任或者法律责任往往缺少规定，即使有规定的，弹性度较大，往往缺乏量化的具体的标准,罢免、撤职等刚性监督手段的模糊性更显出了监督法的底气不足。因此，如果没有进一步的地方人大监督的实施办法或者条例进行补充（但可能出现与《监督法》等法律冲突的问题，这需要认真研究），《监督法》下的人大在与强势政府的博弈中注定很难有大的作为，《监督法》很可能面临滥权政治遮羞布的命运。

(责任编辑：admin)