修改宪法的两种传统

　　一、问题的产生

　　修改宪法要不要经过全民讨论，世界各国的宪法一般都没有规定，中国也不例外。但是，在新闻自由已经发育成熟的国家，宪法修正案草案或者新宪法草案想不让全民参与讨论实际上是做不到的。比如在美国，宪法规定联邦（Unite States）国会两院的议事录要“随时公布”，而议员或者议会党团为了使自己的修宪提案能在联邦国会顺利获得通过，也会主动向社会公布，以寻求民众的支持。联邦国会通过的宪法修正案还要获得全国至少四分之三个分邦（State）议会（或者制宪会议）的批准才能生效，批准过程可以长达7年。在这7年之中，想不让民众知情并发表意见是根本不可能的。所以在美国，全民参与修宪讨论是不成为问题的问题。

　　在中国，由于新闻自由尚未发育成熟，宪法没有明文规定的问题就很难由新闻机制弥补。既然宪法没有规定修宪要经过全民讨论，全民讨论修宪问题似乎就无法可依了。但是，从习惯法的角度看，还是有传统和惯例可循的，可以用传统和惯例来弥补宪法条文的不足。

　　二、两种传统

　　在中华人民共和国的历史上，产生过两套修宪传统，一套是“刘少奇、彭真传统”，一套是“张春桥、华国锋传统”。这两套传统的主要区别之一就是：前者事先公布《宪法草案》或者《宪法修改草案》，让全民参与讨论；后者不向全民公布《宪法修改草案》，不让全民参与讨论。

　　1954年宪法是刘少奇主持起草制定的（当然，名义上是毛泽东挂帅），这部宪法的制定既可以说是制宪（因为它是第一部名叫《中华人民共和国宪法》的宪法），也可以说是修宪（相对于《共同纲领》这部中华人民共和国“代宪法”而言）。刘少奇主持修宪的功绩就是开创了全民讨论《宪法草案》的先例。1954年9月15日，刘少奇在第一届全国人大第一次全体会议上作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，报告说：《宪法草案》“由中央人民政府委员会在一九五四年六月十四日公布，交付全国人民讨论。全国人民的讨论进行了两个多月，共有一亿五千多万人参加。广大的人民群众热烈地拥护这个宪法草案，同时提出了很多修改和补充意见。根据这些意见，宪法起草委员会对原来的草案再度作了修改，并且经过一九五四年九月九日中央人民政府委员会第三十四次会议讨论通过，这才产生了现在提交大会的这个草案。”[1]该报告的第三部分的题目叫做《关于全民讨论中提出的对宪法草案的意见》。从这个报告中得知，当时的老百姓对于1954年宪法的制定，多少是发挥了一些作用的，不管这次全民讨论的深度如何，也不管这次全民讨论的操作过程是否科学，但是有一点可以肯定，老百姓提前三个月就知道了未来宪法的大体内容，至少享受了知情权，而知情权正是民主的内容之一。

　　1975年宪法是由张春桥主持起草的，张春桥等人背离了全民讨论的传统。1975年1月13日，张春桥在四届人大一次会议上作《关于修改宪法的报告》，含含糊糊地说：“现在提出的这个宪法草案，是一九五四年宪法的继承和发展。它是经过全国各族人民反复讨论产生的，是领导机关的意见和广大群众的意见相结合的产物。”[2]草案没有向全民公布，却说是“经过全国各族人民反复讨论产生的”，明显是一种不诚实的说词。可以说，张春桥在中华人民共和国的历史上开创了不让全民知情的修宪传统。

　　1978年宪法“是以华国锋主席为首的、中国共产党中央政治局全体同志组成的修改宪法委员会起草的。在起草过程中，经过各省、市、自治区，各大军区，中央各部门，反复征求了党内外广大群众的意见，充分吸收了从群众中来的正确意见。”[3]这是叶剑英在《关于修改宪法的报告》中披露的情况。叶剑英的报告表明，以华国锋为首的修宪委员会继承了张春桥的传统，没有向民众公布宪法草案。所不同的是，华国锋比张春桥、毛泽东要诚实得多，没有标榜1978年宪法是“经过全国各族人民反复讨论产生的”。

修改宪法的两种传统

　　1982年12月通过的现行宪法是由彭真主持起草的。彭真恢复并且光大了刘少奇的制宪、修宪传统，于1982年4月（提前8个月）公布了宪法草案，让全民参与讨论。笔者当时正在北大法律系读书，有幸参与过讨论。尽管笔者和其他许多人的意见和建议根本未能上达天听，但是毕竟享受了知情权，毕竟知道现在的宪法和当时的草案有何区别。比如，草案中有一条规定“中华人民共和国中央军事委员会主席连续任职不得超过两届”，现行宪法中却没有这一条。两相比较，笔者钦佩彭真的法治观念，也体谅到了彭真的难处。

　　三、继承与选择

　　然而，从1988年开始，“刘少奇、彭真传统”莫名其妙地被抛弃了，“张春桥、华国锋传统”莫名其妙地被恢复了，三次修改宪法都不再让全民参与讨论，仅仅是内部征求意见，修宪提案事先都不公布，基本上是暗箱操作。究竟是什么原因，权威机关或者权威人士从来未作解释。

　　笔者以为，1988年、1993年、1999年三次修宪不让全民讨论的做法是不妥当的。理由如下：

　　第一，刘少奇、彭真无论从哪一方面讲，都是优于张春桥、华国锋的，这一点政界和上层比民间更有共识。而且在事实上，刘少奇、彭真主持起草的1954年宪法和1982年宪法比张春桥、华国锋主持制定的1975年宪法和1978年宪法要好得多，这也是政界和上层人士承认的。因此，“刘少奇、彭真传统”应当得到维护和光大。

　　第二，全国人大及其常委会的制宪能力有欠缺，需要全民讨论加以弥补。根据宪法规定，全国人大常委会是有修宪提案权的法定机关，全国人民代表大会是有制宪、修法的法定机关。然而，全国人大常委会的人员结构不够合理（年龄篇大、兼职过多、法律知识欠缺，等等），十六大提出的“优化人大常委会人员结构”的任务尚未完成，因此，全国人大常委会提出的修改宪法的议案很可能质量不高。在全国人民代表大会中，人民代表们虽然年龄结构、知识结构比较好，但是他们都不是专职代表，且每年只开一次会，每次开会的会期太短，一般是半个月，而要讨论的事项却特别多，因此，大会对于常委会的修宪提案很难起到把关的作用，一般是原封不动地通过。

　　1993年通过的第六条宪法修正案，其目的是要提升“家庭联产承包制度”的法律地位，但文字表述却完全是一个逻辑不通的病句：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”这里，“责任制”是主语，“是”是系动词，“集体所有制经济”是表语。责任制是一种工具，私人经济和集体经济都可以采用。“责任制是集体经济”的说法无论从经济学还是法律学上讲都是说不通的。这一条修正案的出台，有损于中国的宪法形象，也有损于中国的政治形象。如果经过全民讨论，至少这一病句可以避免。

　　第三，全民参与讨论有利于增强宪法的权威。宪法要有权威必须获得民众的拥护，让民众拥护宪法有多种办法，参与修宪讨论是重要方法之一。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说：“这次全民讨论，实际上也是一次全国范围的群众性的法制教育，增强了干部和群众遵守宪法和维护宪法尊严的自觉性。”[4]彭真所说的这种“自觉性”正是宪法具有权威的力量源泉。

　　第四，不让全民参与讨论修宪提案，不符合中国共产党十三大、十四大、十五大、十六大精神。十三大强调“透明度”，十四大强调“民主决策”和“科学决策”，十五大强调“政务公开”和“建设法治国家”，十六大强调“政务公开”、“知情权”、“建设政治文明”和“丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”，等等。根据这些精神，修改宪法的提案当然应当提前公开，让全民参与讨论。

　　据说，在2004年3月的十届全国人大二次会议上，全国人大常委会将要再次行使修宪提案权。但愿十届全国人大常委会能够摒弃“张春桥、华国锋传统”，恢复“刘少奇、彭真传统”，提前将修宪提案公布，让全民参与讨论。