来源:中国法律网，财经国家周刊

自1986年以来，为顺应不同工业化、城市化历史进程，《土地管理法》曾于1988年、1998年和2004年进行过三次修改:第一次修改是允许土地作为生产要素进入市场;第二次修改确立了土地用途管制制度;第三次修改划分了土地征收和征用的区别;而第四次修改从2008年就已经开始，但至今没有定论。

一、结束城乡土地分管的局面

1986年颁布的《土地管理法》。上世纪80年代初期国民经济迅速发展，各项建设占用土地大量增加，乱占滥用耕地现象日趋严重，1985年发生的乱占滥用耕地的高潮引起了党中央、国务院的高度重视。

1986年3月，党中央，国务院发布了《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》，提出"建立和完善土地管理法规"，并抓紧制定《土地法》，此后，《土地法》起草和审批的步伐加快。

并于1986年6月25日审议通过了这部法律。由于主要是对加强土地管理，解决乱占滥用土地问题，因此更名为《土地管理法》并于1987年1月1日起施行。

《土地管理法》结束了我国长期以来的土地管理无法可依的局面，是我国过去的建设部门管理城市土地，农业部门管理农村土地的多头分散管理而成立国家土地管理机构，以法律、行政、经济、科技手段对城乡土地实行集中统一管理的转变，并于1986年组建了国家土地管理局，随后，省，市，县，乡，四级地方土地管理机构也相继建立。

二、第一次修改，土地作为生产要素进入市场

1988年《土地管理法》修正

《土地管理法》颁布实施后，随着土地统一管理体制的建立和土地管理队伍的组建，乱占滥用土地的势头开始得到遏制。土地调查，统计，登记等各项基础工作不断加强。但《土地管理法》确立的无偿，无限期的划拨使用土地制度，土地使用权不得转让的规定。难以适应市场经济条件下土地作为生产要素进入市场的要求。因此国家土地管理局于1987年率先在深圳实行土地使用权有偿出让制度之后，国务院批准了国土局《关于尽快在深圳，上海，天津，广州，厦门，福州试行城市土地使用权有偿转让的报告》，6个城市成为我国土地有偿使用制度改革的试点城市。

在试点取得成功经验的基础上，1988年4月七届人大第一次会议通过了《宪法修正案》，将《宪法》第十四条第四款改为"任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让"，明确了土地使用权可以依照法律的规定转让。

1988年12月29日，七届人大第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。将原来的第二条第二款改为"任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地",并增加两款允许国有土地和集体土地的使用权的转让，和确立国有土地有偿使用制度，并加大制止土地违法行为的力度。修改后的《土地管理法》还明确乡(镇)村公共设施、公益事业建设需要使用土地的由县级以上地方人民政府批准。

1988年《土地管理法》修改为土地使用制度改革扫清了法律障碍成功实现了土地作为生产要素进入市场。

三、第二次修改，确立了土地用途管制制度

1998年《土地管理法》修订

上世纪90年代后期，我国耕地保护面临十分严峻的形式，耕地面积锐减，加之耕地质量差，且后备资源不足，人地矛盾日趋尖锐。

旧的《土地管理法》几经不能适应市场经济条件下加强土地管理，切实保护耕地的需要。党中央，国务院于1997年4月明确了土地管理要以保证耕地总量只能增加，不能减少为主要目标;要发挥土地利用总体规划的整体控制作用，以土地用途管制制度代替分级限额审批制度;要调整土地收益分配方法;土地管理权力应适当集中;要强化执法监察。

1998年修订的《土地管理法》规定:"国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途。将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

四、第三次修改，离婚迁移户口程序,当事人应至公安部门无法提交户口簿的。区分征收和征用

2004年《土地管理法》修正

1998年修订的《土地管理法》，针对土地征用中存在的突出问题，已经对土地征用制度进行了修改和完善，包括上收了征地的审批权限，提高了征用土地的补偿标准，增加了征地批准后"两公告一登记"制度，加强了对征地补偿费用使用情况的监督检查等。但，近年来土地信访数量不断攀升，其中绝大多数涉及征地问题。征地补偿引发的矛盾和纠纷成为人民群众日益关注的社会热点问题。

2004年3月第十届全国人大将《宪法》第十条第三款修改为"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿"。

2004年8月，为适应《宪法修正案》，将《土地管理法》进行了修正，确定了对"国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用，并给予补偿"。

五、第四次修改在行动

2008年党的十七届三中全会公告，明确了征地制度改革的目标，就是逐步缩小征地范围，征地仅限于公益性项目，城市规划圈外的非公益性项目则允许农民以集体土地参与开发经营。并逐步建立城乡统一的建设用地市场。

2008年夏，国土资源部牵头起草新一轮《土地管理法》的修订案。到2009年3月，一份修订草案征求意见稿传达到各地国土资源厅和相关部委征求意见。意见稿新增49条规定，涉及农村集体土地权利、承包经营权流转、宅基地权利、土地使用权到期处置、土地交易、征地及其补偿等内容。但这份草案终因各方争议被搁置。

2011年初，土地管理法修订再次启动，国务院法制办会同国土资源部等部门开展土地管理法调研。2011年8月15日，国土资源部部长徐绍史主持召开第24次部长办公会议，明确提出要组织起草集体土地征收征用条例，开展征地制度改革试点，化解征地矛盾。

当月，国土资源部曾下发通知，要求全国各省(区、市)开展一次集体土地征地案例快速调查，重点调查分析集体土地征地成本构成和变化情况，为集体土地征收条例起草提供数据支持。

2011年12月27日，国务院总理温家宝在中央农村工作会议上强调，推进农村集体土地征收制度改革，首先要大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例。

但是，有这样一个疑问，既然已经启动《土地管理法》修订，且主要解决农村集体土地征收问题，为何还要同时编制集体土地征收条例?缘何在上位法(《土地管理法》修订案)出台之前，先行出台下位法(《集体土地征收条例》)?

2012年2月15日，国务院总理温家宝在主持召开国务院常务会议时表示，2012年改革的重点工作之一，是制定出台农村集体土地征收条例。同一天，一直分管《土地管理法》修订相关工作的国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春被调任国务院法制办公室副主任。

2012年3月初，最新的消息土地管理法已经形成修订议案，一直被业界呼吁的农村集体土地与国有土地"同地同价"，写进了修订议案中。

所谓"同地同价"，在国土资源部2010年6月26日下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》中表述为:"全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价"。国土部相关人士表示，这是完善征地补偿机制、实现同地同价、提高征地补偿标准、维护农民权益的重要举措。

而所谓区片综合地价，是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。

2012年3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中强调，出台农村集体土地征收补偿条例，是2012年的主要任务之一。表明2012年制定出台农村集体土地征收补偿条例，已是势在必行。