著作权集体管理组织的反垄断控制

　　一、前言

　　著作权集体管理是指依据的授权，由特定的组织对著作权进行集中管理。[1]著作权集体管理组织在集中大量的著作权后具备规模效应，可以有效降低个人维权以及用户谋求授权的成本，在一定程度上符合著作权人和用户的共同利益：单个著作权人通过集体管理组织得以行使那些原本不能有效行使的权利，被许可人也因此可以比较方便地获取所需作品的授权许可[2]。但是，著作权集体管理组织的垄断地位同时又是一柄双刃剑。[3] 它很容易被集体管理组织滥用，给著作权人（会员）和用户带来各种各样的伤害。比如，限制会员退出、歧视会员、强迫用户接受一揽子许可、索要高额许可费等等。[4] 于是，如何从法律上规范著作权集体管理组织的市场行为，阻止其滥用著作权或者滥用该市场支配力损害用户和著作权人的利益[5]，就成了各国共同关心的问题。[6]

　　我国著作权法的历史很短，相应的集体管理组织制度也没有得到充分发展。号称我国第一个著作权集体管理组织的中国音乐著作权协会，从成立到现在不过区区十一年的历史[7]。现在其它各类集体管理组织处在筹备阶段[8]，离支配市场的地位也还有相当的距离。但是，这并不意味着现在讨论著作权集体管理组织的反垄断问题没有现实意义。我国目前的特定形势已经要求政府和学者对集体管理组织的反垄断问题给予更高的关注：首先，版权局正在依据2001年著作权法第8条的授权制定《著作权集体管理条例》（以下称《条例》）[9]。《条例》未必会对集体管理组织的滥用市场优势的行为进行全面的限制，但肯定会在这一方面制定某些实质性的规范条款[10]。不对集体管理组织的反垄断问题展开系统研究，政府部门就直接在《条例》中制定此类条款几乎是不可想象的；其次，中国集体管理组织的实践已经涉及具体的权利滥用或者反垄断方面的问题。比如，行政机关已经而且继续打算采取限制集体管理组织竞争的策略[11]、垄断性集体管理组织谋求独占授权[12]、集体管理组织与其它市场主体进行纵向市场联合[13]、版权人进行横向市场联合[14]等等。在这样的背景下，讨论集体管理组织的反垄断问题有着非常现实的意义。

　　为了避免或限制集体管理组织滥用垄断优势的消极后果出现，法律可能从两个环节对集体管理组织进行治理。其一，从法律上保障著作权垄断组织相互之间以及著作权人与垄断组织之间的竞争自由，利用市场机制限制集体管理组织获取绝对的垄断地位。其二，依据著作权法和竞争法上对事实上处于垄断地位的集体管理组织的市场行为进行直接的限制[15]，从制度上保证该垄断组织也难以滥用市场优势。

　　在世界范围内不同国家对上述两个环节依赖程度不大相同。有些国家将集体管理组织视为普通的私人实体，从制度上推崇竞争，强调集体管理组织之间以及著作权人与集体管理组织之间的竞争，同时辅助以适当的行政和司法介入，比如美国、加拿大、澳大利亚等。[16]另外一些国家则不注重市场竞争机制，从法律上制造垄断或者事实上维护垄断，然后在制度上对这些垄断组织的市场行为进行严厉的限制，比如欧洲大部分国家。[17] 到目前为止，国际社会并不存在关于上述两种各有侧重的治理模式中何者更优越的一致性意见。[18]

　　同世界各国一样，中国也面临着集体管理组织的治理模式选择问题。本文结合中国的实际情况，就下列议题展开讨论：鼓励或限制集体管理组织之间竞争的治理模式的选择、集体管理组织与著作权人之间的竞争关系、著作权集体管理组织滥用垄断优势的具体行为的法律控制、我国著作权集体管理行政立法的在反垄断方面存在的缺陷等。在讨论上述问题之后，本文结论部分大致描绘了限制我国著作权集体管理组织滥用优势地位的法律制度框架。

　　二、促进集体管理组织间的竞争

　　在集体管理组织之间引入竞争，是防止其滥用市场优势的重要策略之一。但是，时下中国主导性的意见对集体管理组织之间自由竞争的必要性却持否定态度。在版权局的《条例》送审稿中，

　　本文认为，决定是否鼓励集体管理组织之间的竞争时，除了要参考国际经验外，更应该考虑到中国的法律现实、知识产权保护的立法政策、政府机构与垄断组织的互动关系等因素。正是基于这些考虑，本文认为我国没有理由在著作权垄断组织的治理方面预先排除竞争，相反，我国应当从制度上保证著作权组织设立的自由，保持集体管理市场的自由和开放。

　　（一）国际社会并无维持垄断的通例

　　中国立法向来强调参考国际通例、与国际社会接轨。但是，在集体管理组织的治理模式上，国际社会并没有证据显示垄断模式与自由竞争模式之间何者更加优越。美国、英国、加拿大、澳大利亚等对集体管理组织的治理采取自由竞争模式。[22]来自这些国家的一些关于集体管理组织的重要的研究报告显示，并没有改变竞争模式的必要性。[23] 不仅如此，国际上还有先前对著作权组织成立采取严格限制策略，后来又转向竞争策略的例子。比如，日本已经废除过去著作权中介业务法对著作权管理团体之设立采严格许可之制度，在新法中采较宽松之登记制度[24]。因此，本文认为在是否应该鼓励集体管理组织之间的竞争的问题上，中国并不能从所谓的国际经验中得出什么明确的结论。

　　在某些国家集体管理组织之间的自由竞争最终导致少数的集体管理机构处于事实上的垄断地位。[25]但是这一事实并不能证明我国从一开始就应该合上竞争的大门，人为地制造垄断。其实，成长过程中的竞争活动会在集体管理组织身上留下烙印，使其市场行为逐步趋向规范化。比如，确立公开、可信的许可费分派机制等。[26]在集体管理组织取得垄断地位后，保持潜在竞争对手的市场准入自由，也可以有效制约那些处于垄断地位的集体组织。美国第二大集体管理组织BMI的成立过程就说明了这一机制重要性。当初，ASCAP作为唯一的垄断组织向广播组织索要高额的许可费，导致这些广播组织自行成立了BMI，并将其发展成为与ASCAP分庭抗礼的集体管理组织。[27]学者们事后分析认为ASCAP当时错误估计了形势，不然它会在BMI成立之前将许可费降下来。[28] 这也就说明，在没有误判的情况下，市场准入的自由能够有效遏制垄断组织索要高额许可费。

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