上诉人胡X林、何X容与被上诉人A区人口和计划生育委员会(以下简称A区计生委)计划生育行政奖励纠纷一案，A区人民法院于2009年11月5日作出(2009)A法行初字第23号行政判决。胡X林、何X容不服该行政判决，向本院提起上诉。本院于同年12月19日受理本案，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

　　一审法院查明：胡X林与何X容于1957年2月18日结婚，婚后收养一女胡X容。2008年1月27日，胡X林、何X容填写了全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象申报表，同时提交夫妻的结婚证明。申报表中载明:夫妇曾经生育子女数“女孩一个”，夫妇现有存活子女数(含收养等)“女孩一个”，夫妇曾经生育子女情况为1959年4月生育一女名胡X梅，1953年抱养一女名胡X容。2008年1月27日，C镇永福村村委会在胡X林、何X容的申报表上签注审议意见“请按法律规定，同意申报处理”。2008年3月6日，C镇人民政府在胡X林、何X容申报表上签注初审意见“在拟批程序过程中，镇、村两级公示期间有群众举报不符合农村部分家庭奖励扶助对象，请部门定夺”。C镇人民政府将胡X林、何X容的申报表与群众的匿名举报材料一并上报A区计生委，A区计生委一直未作出审核意见。2009年6月8日，胡X林、何X容向A法院提起行政诉讼，请求判令A区计生委履行审核、确认胡X林、何X容是否属计生奖励扶助对象的法定职责。诉讼过程中，A区计生委于2009年9月21日作出《A区人口和计划生育委员会关于C镇永福村1组胡X林、何X容夫妇不属全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象的回复》，认定胡X林、何X容夫妇不符合全国农村部分计划生育家庭扶助对象的确认条件，不属全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象，且于同月25日送达胡X林、何X容。鉴于此，胡X林、何X容撤回请求判令A区计生委履行法定职责的诉讼，3日后向A法院另行提起行政诉讼，请求撤销A区计生委于2009年9月21日作出《关于C镇永福村1组胡X林、何X容夫妇不属全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象的回复》，并判令A区计生委重新作出具体行政行为。另查明，胡X林、何X容于2004年、2006年、2007年曾提起确认其为全国农村部分计划生育行政奖励扶助对象的申请，公示期间均有人举报胡X林、何X容未生育过子女，而未通过审查。A区计生委工作人员及C镇计生办工作人员于2004年、2006年针对胡X林、何X容是否曾生育子女的事实进行过走访、调查。

　　一审法院认为，根据国家人口计生委、财政部制定《农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点方案》、国家人口计生委印发《农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认条件的政策性解释》以及《B市农村部分计划生育家庭扶助对象确认办法》对奖励扶助对象确认条件的规定,农村部分计划生育家庭奖励扶助对象不包括双方均未生育的夫妻。胡X林、何X容提出农村计划生育奖励扶助政策规定不考虑是否生育过子女的主张与相关规定不符，不予支持。胡X林、何X容提供的证据不能充分证明二人曾于1959年4月生育一女并死亡的事实，据此提出符合政策对农村部分计划生育家庭奖励扶助对象规定的条件，应享受奖励扶助的主张不能成立，不予支持。A区计生委在诉讼中未能提供充分的证据证明胡X林、何X容未生育子女，其事实主张不能成立。

　　根据《B市农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认办法》“三、奖励扶助对象确认程序……(一)本人申请……申请人认为符合B市农村部分计划生育家庭奖励扶助条件的……提出书面申请,填写国家统一制定的《奖励扶助对象申请表》一式三份，连同本人身份证、结婚证(离婚证)、户籍簿复印件等证明材料，必要时附申请人婚姻证明和生育状况的说明，一并交户籍所在的村(居)民委员会”规定，由于胡X林、何X容历年提出确认申请，均因有群众举报其未生育过子女而未通过农村部分计划生育家庭奖励扶助对象的审查。A区计生委及C镇人民政府计生办工作人员2004年、2006年走访、调查，对胡X林、何X容是否曾生育过子女的事实，无法确认。因此胡X林、何X容2008年再次提出全国农村部分家庭计划生育奖励扶助对象确认申请时，生育状况的说明属必需一并提交的材料，但胡X林、何X容并未附生育情况的说明，行政程序中也未向A区计生委提供相关证据证明曾生育一女的事实，在村、镇公示期间仍有群众举报未生育过子女。根据《B市人口和计划生育委员会对云阳县关于个别对象难于确认奖扶资格请求的批复》“在对申请奖励扶助的人员进行调查和公示中，对群众有反映或举报，尚不能确认奖励扶助资格的人员，暂不纳入奖励扶助确认对象的范围”的规定，A区计生委2009年9月21日作出《关于C镇永福村1组胡X林、何X容夫妇不属于全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象的回复》符合相关规定，应予支持。遂根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第四项之规定判决，驳回胡X林、何X容的诉讼请求。

　　胡X林、何X容上诉称：首先，一审判决采信证据不当、认定事实有误。主要存在以下五个方面：⑴上诉人收养女儿胡X容的时间是1961年。⑵A区计生委提供的证据不能证明胡X林夫妇在计划生育行政奖励扶助对象公示期间有人举报。⑶诉讼中没有证据反映行政机关在2004、2006年针对胡X林、何X容是否生育子女的事实进行过走访、调查。⑷上诉人提供的村民联名证实材料，C镇干部证明材料，李X英、向X学、罗X祥证人证言满足证据的合法性要件，应当被采用。⑸证人吴X英、罗X英、刘X忠、李X英的证言客观真实，可以作为认定案件事实的证据。第二，一审法院分配举证责任错误，根据《行政诉讼法》的规定行政机关对具体行政行为的作出负有举证责任。若A区计生委没有证据证明上诉人未生育过子女，就应当承担举证不能的责任。

　　A区计生委辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法依法应予维持。因被上诉人在2004、2006、2007年申请为全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象，公示期间有群众举报胡X林、何X容夫妇为未生育过子女，对此被上诉人曾于2004、2006年进行走访、调查，结论为胡X林、何X容是否生育过子女不能确定。根据国家人口计生委、财政部制定的《农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点方案》、国家人口计生委关于《农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认条件的政策性解释》以及《B市农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认办法》、《B人口计生委对云阳县关于个别对象难于确认奖励资格请求的批复》，胡X林、何X容夫妇暂不纳入奖励扶助对象符合规章和前述规范性文件。

　　A区计生委和胡X林、何X容在一审中提供的事实证据和法律依据情况。

　　A区计生委作出具体行政行为的法律依据有：1、人口计生委关于印发《农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认条件的政策性解释》的通知(国人口发[2004]39号)。2、B市人口计生委关于印发《B市农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认办法》的通知(渝人口计生委[2004]79号)。3、B市人口计生委关于严格农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认程序的紧急通知(渝人口计生委发[2004]95号)，证明申请人要如实填写，申请必须张榜公示，上诉人的申请未经过村级张榜公示。4、B市人口和计划生育委员会对云阳县关于个别对象难于确认奖扶资格请求的批复(渝人口计生委发[2006]61号)，证明调查公示中有群众举报就暂不纳入扶助对象，不需要调查。5、B市人口和计划生育委员会关于明确奖励扶助等制度有关政策口径的通知(渝人口计生委发[2009]20号)证明未生育夫妻不纳入奖励扶助范围。证据有：1、2009年2月18日的A报剪报，证明计生奖励范围不包括未生育子女的夫妻。2、2007、2008年上诉人的全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象申报表，证明上诉人自已在2007年的申报表中填写未生育子女，2008年的申报表曾生育子女栏填写的内容有涂改。3、2008年张榜公示期间举报上诉人未生育的5封人民来信，证明上诉人没有生育过子女。4、证人张X海、王X、王X峰、刘X的证言。

　　胡X林夫妇提供的法律依据：国家人口计生委关于完善计划生育家庭特别扶助对象具体确认条件的通知(国人口发[2008]60号)，证明只要合法收养一个子女就应纳入计生奖励扶助范围。证据：1、2009年2月18日的A报，证明未生育子女也能纳入计生行政奖励扶助对象。2、计划生育家庭奖励扶助制度等政策口径，证明未生育子女也能纳入扶助对象。3、胡X林2006年的全国农村部分计划生育奖励扶助对象申报表。4、村民的联名证实材料。5、C镇干部的证明材料。6、李X英、向X学、罗X祥的证人证言。7、胡X林夫妻的独生子女证，证明现有一女。8、证人吴X英、罗X英、刘X忠、李X英的证言

　　二审期间，双方当事人均未提供新的证据。胡X林、何X容上诉提出原审判决认定收养胡X容的时间错误，实际收养时间应为1961年。该主张在庭审中得到了A区计生委的认可，经合议庭审核胡X林夫妇前几年所填的计生奖励申报表，决定对一审判决所认定“1953年抱养一女名胡X容”的事实变更为“1961年收养一女胡X容”。被上诉人在一审期间举示的3、4组证据，能够证明2008年公示计划生育家庭特别扶助对象期间有5封匿名信举报上诉人未生育子女和张X源、王X、王X峰、刘X等工作人员曾于2004、2007年到上诉人所在乡镇走访，核实过胡X林夫妇是否生育子女的事实，对此上诉人无相反证据反驳，故胡X林、何X容上诉称没有证据证明前述事实的主张不能成立。因此，本院除变更胡X容收养时间为1961年外，对一审判决认定的其他事实均予以确认。

　　本院认为，《A区人口和计划生育委员会关于C镇永福村1组胡X林、何X容夫妇不属全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象的回复》所援引的法律依据是国家人口计生委关于印发《农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认条件的政策性解释》的通知(国人口发[2004]39号)第三条第五款的规定“奖励扶助对象不包括双方均未生育的夫妻”、B市人口计生委关于印发《B市农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认办法》的通知(渝人口计生委[2004]79号)一(二)2(5)“本条规定不包括双方均未生育的夫妻”、B市人口计生委《对云阳县关于个别对象难于确认奖扶资格请示的批复》(渝人口计生委[2006]61号)“在对申请奖励扶助的人员进行调查和公示中，对群众有反映或举报，尚不能确认奖励扶助资格的人员，暂不纳入奖励扶助确认对象的范围”。根据该具体行政行为引用的规范性法律文件可以看出，导致胡X林夫妇不能纳入奖励扶助对象的原因是未生育子女或公示中被人举报尚不能通过奖励扶助审核，所以胡X林、何X容是否生育过子女是本案法律适用的事实基点。胡X林、何X容拟证明生育过子女的事实所提出的证据有：村民的联名证实材料，C镇干部的证明材料，李X英、向X学、罗X祥、吴X英、罗X英、刘X忠、李X英的证人证言。上诉人对该事实的举证达到了表见证明标准，但由于前述证据均是证人证言，其证据形式的稳定性不强和随意性较大，部分证人所证明的内容属间接获得，证明力较低。同时结合被上诉人A区计生委提供公示期间反映胡X林夫妇未生育子女的匿名材料和张X源、王X、王X峰、刘X等工作人员调查走访的证人证言看，法官对胡X林夫妇是否生育过子女的事实无法形成心证。在案件事实既不能证实亦不可证伪的情况下，只能依据结果意义上的证明责任判断不利后果之负担。

　　胡X林、何X容上诉对一审法院证明责任的分配提出质疑，同时根据《行政诉讼法》第三十二条的规定认为A区计生委作为行政机关应对做出的具体行政行为的全部事实要件承担证明责任，进而主张胡X林夫妇未生育子女的要件事实也应当由A区计生委承担证明责任。本院认为，结果意义上的证明责任一般应当由实体法律规范或司法解释所规定，不能由法官或合议庭自由分配，故不存在上诉人主张的一审法院证明责任分配错误的问题。从《B市人口和计划生育委员会关于严格农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认出现的紧急通知》(渝人口计生委发【2004】95号)第一条“获得计划生育奖励扶助的申请人应提交本人身份证、结婚证、户口薄复印件等证明材料，必要时附婚姻和生育状况等说明”的规定看，该规范性法律文件将申请人婚姻和生育状况的证明责任直接分配给了奖励扶助的申请人。从证明责任的分配规则看，胡X林夫妇主张的是积极事实，即二人生育过子女;A区计生委主张的是消极事实，即胡X林夫妇未生育过子女。法律不能规定由主张消极事实的一方对不存在的事实承担证明责任，而应规定由主张积极事实的一方负担证明责任，故实体法律规范对该部分事实证明责任的分配与证明责任理论吻合。从举示证据的近因原理分析，是否生育过子女的证据具有一定的私密性和身份性，就证据距离而言该部分证据距生育子女一方当事人较近，故确定由胡X林夫妇举示证据更为合理。前述分析与《行政诉讼法》第三十二条的规定并不矛盾，行政机关应当对具体行政行为的做出负有举证责任。本案中，A区计生委对上诉人不符合奖励扶助对象阐明了理由，且已经提供了相应的事实证据和法律依据，而胡X林夫妇的生育状况不属于被上诉人应当提供证据的范畴。

　　综上所述，胡X林夫妇是否生育过子女的事实真伪不明，由上诉人承担请求撤销《A区人口和计划生育委员会关于C镇永福村1组胡X林、何X容夫妇不属全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象的回复》诉讼的不利后果，符合国家人口与计划生育委员会关于印发《农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认条件的政策性解释》的通知(国人口发[2004]39号)、B市人口计生委关于印发《B市农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认办法》的通知(渝人口计生委[2004]79号)、B市人口计生委《关于严格农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认程序的紧急通知》(渝人口计生委发[2004]95号)、《B市人口和计划生育委员会对云阳县关于个别对象难于确认奖扶资格请求的批复》(渝人口计生委发[2006]61号)等实体法律规定和相应程序法律规范。故上诉人提出的上诉理由不能成立，其请求不予支持。一审判决认定事实基本清楚，证据确实充分，审理程序合法，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡X林、何X容负担。

　　本判决为终审判决。

　　二○一○年二月八日