摘要：近年，监狱、会议实行监督人员列席监督制度。目的是提高监狱的执法透明度，发挥监督人员的监督作用。但是，由于缺乏必要的程序制度，监督人员的作用仅仅是听。改变这一现状，必须通过一套程序制度保障监督人员的权利，有必要在修订监狱法或制定监狱法实施条例时予以明确规定。

　　关键词：减刑假释、监督人员、权利保障、程序

　　(一)

　　监狱执法行为只有完全放在阳光下，才能在实质上真正达到公正、公平和文明。

　　对罪犯的减刑、假释，是监狱最重要的执法行为。

　　1994年监狱法，七章七十八条，没有规定减刑、假释会议的监督制度。近年，一些监狱狱务公开的经验在一些刊物上时有介绍。主要做法大同小异，基本上可以概括为：罪犯减刑、假释公示制度、监狱减刑、假释会议邀请部分罪犯家属、罪犯、社会员等参加监督的监督制度，设立狱务公开信箱及监督电话等。这一尝试，从监狱行刑的发展方向和趋势方面，一定程度上提高了监狱执法的透明度，是监狱执法向公开、公正、公平和文明的方向发展的步骤之一，是监狱法治的可喜的进步。笔者对此是持肯定态度的。

　　按照依法治国和当代文明社会法治的基本原理，监狱执法行为必须公开、公正、公平。但是，在国家司法体制上，我国目前尚没有专门的减刑、假释委员会或非监禁执行局，对罪犯的减刑、假释，仍然是由人民法院裁定的。监狱对罪犯的减刑、假释，行使的是“建议权”。即“由监狱提出减刑(假释)建议，报中级或中级以上人民法院审核裁定”。这一做法，在监狱的具体司法实践中，有一个通俗的提法叫做“搞减刑(假释)材料”或“做材料”。监狱把一批“材料”做好后，一般提前一个月报给中级或中级以上人民法院。至于报哪些材料，94年监狱法没有任何规定，完全由监狱操作，这是监狱法存在的一个重要缺陷，本文不展开论述。在目前体制下，人民法院对监狱上报的减刑、假释材料一般都是“几十个罪犯一批，一批一批办”，而且多是“照批不误”。人民法院对犯罪嫌疑人开庭审理、定罪量刑还是对监狱在押罪犯的减刑、假释案件裁定，开庭时“一批一批地批发”都是不合法理的。这种“批发市场式的”办案，用什么程序保障当事人的权利?怎么保证法律的公允?是否有法律依据?(本文不展开论述)目前，人民法院受理减刑、假释案件主要是“看材料”、“审核材料”、“对材料作出裁定”。罪犯能否获得减刑、假释，主要取决于“材料搞的好不好”。人民法院不会也从来不深入罪犯的劳动、学习、生活三大现场核实减刑、假释材料的真伪。这样，监狱提出的“减刑、假释建议”对罪犯获得减刑、假释就十分重要，在目前的具体司法实践中，客观上已经具有“决定作用”。因此，在目前体制不变的前提下，实施狱务公开，在监狱减刑、假释会议上推行监督制度就是一个很好的开端。

　　从另一方面，受制于我国目前的司法体制、受制于监狱法的不完备，推行监督制度、提高监狱执法的透明度十分艰难，可以说是举步维艰。从体制上，目前一些监狱介绍的先进经验虽然在具体细节和发展方向上有一定的可取之处，但是，推行这一制度的主体是监狱，自己推行某种做法监督自己，不能不是先天不足，人民法院与监狱客观上的“公检法是一家”。监狱上报减刑、假释案件时，法院与监狱实质上的变相“行政审批关系”，带有体制上的根本缺陷。提高监狱执法透明度是相对于暗箱操作，但是，监狱法没有规定监狱的执法行为必须公开，没有规定狱务公开的任何具体形式或程序，没有规定减刑、假释会议的监督制度的内容、组织及程序，没有规定监督人员的权利、义务及保障程序。即：于法无据。监狱执法，公开可以，不公开也可以;减刑、假释会议实行监督制度可以，不实施监督制度也可以。在重要的监督制约监狱、促进公正执法的这一自我净化的保障性的制度措施上，监狱法没有任何规定，这是监狱法的又一个重要缺陷，使监狱此项工作带有随意性。按照目前监狱实施狱务公开的本意，监督制度在具体司法实践中还有许多不完善之处，需要在纠正存在的问题后，理出头绪，形成较完备的制度，在修订监狱法或制定监狱法实施条例时，予以固定下来。

　　(二)

　　近年，一些监狱实施的监督制度，存在的问题主要有：

　　1、 未采用公示通知的方式。

　　公示是在公众感官能够普遍感知的场所，用较醒目的方式(如张贴行政机关的决定或通知等)，向公众明示并附以一定作为邀请的一种告知方式。作出公示的主体是行政机关，公示面对的相对方是公众，公示地点必须是一处或几处能为一定范围最广泛的公众所感知,在电脑网络上公示是小范围的，有作弊之嫌。实质上，公示是行政机关对公众发出的一种，是行政机关向公众发出的要求公众参与某一行政行为的意思表示。行政机关作出公告明示后，相对方参与与否，一般完全出于自愿。由自己决定是否参与，相对方有自由裁量权，体现自愿、平等、和诚实信用的参与原则。 但是，目前监督制度的到场人员却完全由监狱指定，“想来的人来不了，不想来的人接到通知必须来”。双方并非处于平等地位，参加监督的人员并非是他自己主动的选择，并非都是出于自愿的本意。监狱一般是通过书信或电话，在监狱减刑、假释会议前，通知有关人员参加。以通知罪犯家属为例，监狱采用的制式书信是：某某罪犯家属：“为了提高监狱执法的透明度，实施狱务公开，保障公正执法，某某监狱决定于某年某月某日某时在监狱某某会议室召开罪犯减刑、假释会议，特邀请您列席监督，请准时出席。某某监狱年月日”。这一做法，罪犯家属参加监督是被动的，是非自愿的。所采用的通知方式不是公开公示的，主体双方的地位是不平等的，所以，监狱从最初的通知方式上，就已经违反公平、自愿、平等这一基本的法治原则。

　　2、 监狱指定的人员往往出于特殊的考虑，监督人员的主要作用是“仅仅是听听读材料而已”。

　　目前，参加监狱减刑、假释会议监督的人员一般有：执法监督员、社会志愿者、罪犯家属、个别罪犯等。这些参加监督的人员中，执法监督员一般是监狱聘请的离、退休干部，其中有的是原在监狱工作，离、退休后每月由监狱发退休金和其他“共享费”并到监狱报销医疗费的人。社会志愿者一般人数不多，况且他们一般不懂法律、不知到减刑、假释会议内容的真伪。罪犯家属一般经过监狱精心的选择，有的是减刑、假释会议将要讨论的对象的家属，有的是年内列入监狱减刑、假释计划将要减刑、假释的罪犯家属。这类罪犯家属对监狱一般都抱有感激之情。列席的个别罪犯，一般都是“将要减刑、假释或靠拢政府、表现稳定、能写感谢政府队长的思想汇报”的那类对象。以上这些人员一般都有一个共同特点，那就是“说起话来都比较中听”，除监狱离、退休干部担任的执法监督员和个别罪犯，其他人对监狱内部规定的减刑、假释条件等，根本不懂。此外，监狱目前的监督制度，一般不邀请人大代表，不邀请法官，不要请法学院的教师，不邀请有法律援助义务的律师，不邀请“表现不好”或“年内没有减刑、假释希望的罪犯”或这类罪犯的家属。监狱的精心考虑和监督人员的选择，其目的很明确：“保持良好的会议秩序”“都是讲好话或是表示感谢的那些人”。但是，从另一方面却给减刑、假释会议的监督制度定下了“一言堂、唱颂歌”的基调。客观上，目前监督人员列席监督，其主要表现是“仅仅限于听”，被动地“听”，根本不能充分发挥监督作用。

　　3、 监督制度由监狱按会议程序主持，无监督人员的权利保障程序。