本案中，被告的行政给付职责非常明确，裁定先予执行不仅及时解决了十六位原告的生活困难，也达到了息诉止纷的目的，可以说是公正与效率主题比较好的一次实践。透过本案，我们重新认识了先予执行制度及其在诉讼中的意义和作用，并开始思考行政诉讼中的先予执行与民事诉讼先予执行制度的联系与区别。

所谓先予执行是指人民法院为了满足某种诉讼请求，在判决之前经当事人申请法院依照职权作出裁定，强制被裁定执行一方暂先履行一定的义务，并立即执行。它属于诉讼程序中的一种保障制度，在现行的民事诉讼和行政诉讼中都有规定和实际应用。

一、民事诉讼中的先予执行制度

虽然《中华人民共和国》（下称《行政诉讼法》）颁布于1989年，施行于1990年，均早于《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》，1991年颁行），但由于种种原因，先予执行制度最早却规定于《民事诉讼法》中。《民事诉讼法》第九十七条和第九十八条规定了民事诉讼中先予执行的案件类型和条件。《民事诉讼法》第九十七条：“人民法院对下列案件，根据当事人的申请，可以裁定先予执行：（一）追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；（二）追索劳动报酬的；（三）因情况紧急需要先予执行的。”第九十八条第一款：“人民法院裁定先予执行的，应当符合下列条件：（一）当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的；（二）被申请人有履行能力。”由此可以看出，先予执行是基于救助申请人的生活急需，为了及时而切实地保护当事人合法权益所作的有力措施，必须以具备法定的条件和人民法院认为确有必要为前提。先予执行制度主要有三个特点，一是其设立是为了满足某种特殊的诉讼请求，比如追索三费案件、抚恤金医疗费劳动报酬等，不同于一般的金钱给付案件；二是须在叛决前由当事人申请法院依职权作出；第三，强制一方立即暂先履行一定义务。因此，民事诉讼中，人民法院做出先予执行的裁定应当符合以下条件：（一）当事人间权利义务明确；（二）申请方当事人生活、生产经营出现严重困难；（三）对方当事人有履行能力。

二、行政诉讼中的先予执行制度

由于立法的局限性，《行政诉讼法》最早没有规定先予执行制度。最高人民法院1991年《<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第55条仅规定人民法院对控告行政机关没有依法发给抚恤金的案件，根据当事人的申请，可以书面裁定先予执行。关于先予执行制度，比较详细明确的规定是在2000年施行的最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)中。该《解释》第48条和94条对先予执行作了规定。《解释》第48条第2款规定：“人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。”《解释》第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”可见，《解释》实际上建立了两种有所区别的先予执行制度：一是人民法院在审理行政案件时，在作出裁判执行之前，因原告人难以或无法维持生活，及时裁定负有义务的行政机关先行给付原告人一定款项，并立即付诸执行的措施,即对判决的先予执行。另一种是在诉讼过程中，被告行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉的具体行政行为，人民法院一般不予执行，但是不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补或者难以弥补的损失的，为了保护国家利益、公共利益或者他人的合法权益，人民法院对被诉具体行政行为可以裁定先予执行，并立即付诸执行的措施，即对具体行政行为的先予执行。两种先予执行制度的共同特点是：1、按照法律规定，两种先予执行制度都发生在诉讼过程中，因此，94条与48条规定的先予执行制度又叫诉讼过程中的先予执行制度。2、两种先予执行制度都必须基于当事人的申请，当事人不提出先予执行的申请，人民法院不得裁定先予执行。3、不先予执行对申请人将造成重大影响。4、人民法院作出先予执行的裁定并立即执行。

三、行政诉讼先予执行制度与民事诉讼先予执行制度的联系与区别

在我国，行政审判脱胎于民事审判，最高人民法院《解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”可见两种诉讼联系之密切。从形式上看，行政诉讼与民事诉讼均表现为法院作为中立的第三方对纠纷双方进行裁判，两者的基本原则大体相同，如独立行使审判权原则，以事实为根据、以法律为准绳原则，实行合议、回避、公开审判和两审终审制度等。因此，行政诉讼中先予执行制度最初建立的基础一是审判实际工作的需要，而另一个很重要的因素和参考模式就是民事诉讼中的先予执行制度。这一点可以从行政诉讼第一次规定先予执行制度的表述中得到印证。最高人民法院1991年《<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第一次规定了行政诉讼中的先予执行制度，但仅限定于控告行政机关没有依法发给抚恤金的案件，与民事诉讼中先予执行设立的初衷相一致。尽管行政诉讼在之后发展了富有自己特点的先予执行制度，但两种诉讼中的先予执行在基本原则和设立目的等方面仍具有相同之处：

1、设立目的相同，都是为了保护某种特殊的、可能对诉讼一方当事人造成重大影响的利益。

2、程序启动方式相同，即必须由当事人申请，法院依职权裁定。

3、裁定效力相同，另一方当事人必须依裁定暂先立即履行一定义务。

当然，事物的联系与区别都是相对的，行政诉讼中的先予执行制度与民事诉讼中的先予执行也存在很多不同之处，一如行政审判脱胎于民事审判但毕竟是两种不同的诉讼制度。

首先，两者设定的理论依据不尽相同。民事诉讼中的先予执行制度是基于法律的理性，基于法律救助弱者人性化的一面，为了救助申请人的生活急需而设置。这一点与《解释》48条规定的对判决的先予执行相同。但《解释》94条规定的对具体行政行为的先予执行制度是基于行政效率，基于具体行政行为的即时实现，为了保护国家利益，公共利益或者他人的合法权益而设置。

其次，两者申请人的主体不尽相同，在诉讼中的地位也不尽相同。民事诉讼中的先予执行制度，申请人主体多是权利需要保护的弱者，在诉讼主体地位上多是原告人。而《解释》48条规定的先予执行制度，申请人的主体多是具体行政行为所针对的相对人，在诉讼主体地位上也多是原告人。但《解释》94条规定的先予执行制度，申请人多是作出具体行政行为的行政机关或具体行政行为确定的权利人，在诉讼主体地位上多是被告人和第三人。

第三，被申请人的主体不尽相同。民事诉讼中的先予执行被申请人是负有特定民事义务的自然人、法人或其他组织，比如负赡养、抚养、抚育义务，负支付劳动报酬义务，或者负停止侵害排除妨碍义务等等。一般是被告。《解释》48条规定的先予执行制度被申请人的主体是负有特定给付义务的行政机关，在诉讼中主体地位是被告。94条规定的先予执行制度被申请人的主体是具体行政行为确定的义务人，在诉讼主体地位上是原告。

第四，申请条件不尽相同。如上所述，民事诉讼中，人民法院做出先予执行的裁定应当符合以下条件：（一）当事人间权利义务明确；（二）申请方当事人生活、生产经营出现严重困难；（三）对方当事人有履行能力。行政诉讼中，《解释》48条规定申请人可以对行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件要求先予执行，没有生活、生产经营出现严重困难等的限制。由于被申请人是行政机关，也没有规定履行能力状况的必要。因此，申请人此时的申请条件就是行政机关负有给付义务而不作为。而《解释》94条却以排除法规定申请条件必须是不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失。

第五，两者在是否提供担保的规定上不尽相同。民事诉讼中，申请先予执行，人民法院可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。行政诉讼中，《解释》48条规定的先予执行制度不以申请人提供相应的财产担保为先予执行的前置条件。《解释》94条规定的先予执行制度，具体行政行为确定的权利人申请先予执行必须提供相应的财产担保，否则人民法院不准予先予执行。

第六，两者的执行标的不尽相同。民事诉讼中，申请执行内容多是金钱给付义务，也有特定的行为义务，比如停止侵害、排除妨碍、制止某项危害行为等。行政诉讼中，《解释》48条规定的先予执行制度必须具有给付内容。执行标的多指金钱财物。《解释》94条规定的先予执行制度，执行标的可以是金钱财物，也可以是行为，如强制拆迁，依具体行政行为的内容而定。

四、行政诉讼先予执行制度运用过程中应当注意的几个问题

了解民事诉讼中的先予执行、行政诉讼中的先予执行以及两者的联系与区别，将更有助于我们跳出民事诉讼中思维模式对行政诉讼中先予执行运用的影响，使行政诉讼中先予执行制度能够充分发挥它应有的作用。当然，无论是行政诉讼还是民事诉讼，申请先予执行都有严格的条件限制，上文已对此进行了分析比较。因此，在裁定执行前，一定要对申请进行严格审查。行政诉讼实践中，运用先予执行我们需要注意以下几个问题：

首先，对判决的先予执行，被申请人或者说被告必须是负有行政给付义务的行政机关且给付义务明确具体，同时，申请人必须是依法应发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等的行政管理相对人或有权取得上述利益的人。也就是说，原告在起诉时应完成基本的举证义务以证明被告负有行政给付义务以及自己属于给付对象，并说明应当给付的具体数额。这一点与规则并不矛盾，不存在加重原告诉讼责任负担问题，因此，在实践中是可行的。

其次，对具体行政行为的先予执行，根据《解释》94条的规定，作为申请人的被告或者具体行政行为确定的权利人必须能够证明被诉具体行政行为不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失。这里所说的执行应该是通过法院强制执行。我们都知道行政诉讼中的诉讼不停止具体行政行为执行原则。《行政诉讼法》第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”非因特殊原因，具体行政行为不会随意停止执行，义务人应当自动履行。因此，如果义务人不自动履行，权利人或者作出具体行政行为的行政机关申请先予执行首先应排除停止执行的情况，其次，还需就申请理由举出相关证据以证明符合先予执行条件。

再次，关于提供担保问题。我们都知道，先予执行是一种诉讼中的保障措施，权利义务关系可能因审理和裁判而发生变化，因此，先予执行制度的风险不可回避。民事诉讼中，当事人申请先予执行通常都需要提供相应担保，否则驳回申请。但现行的行政诉讼法律规定中，对担保的限制仅存在于权利人申请强制执行具体行政行为情况下。这样规定是出于行政诉讼的特殊性。如果是对判决的先予执行，权利义务明确，且属于生活困难者的最低权益，要求提供担保只会加重权益人负担，与行政诉讼立法宗旨相违背；如果是行政机关申请先予执行，有国家作为保障。因此，只有权利人的申请没有任何保障，必须以相应财产担保。我们对此应该多加审查和注意，以避免加重行政相对人义务，或者让先予执行制度形同虚设。

第四，先予执行范围应该严格限定于申请人申请范围。对判决的先予执行，应当限定于原告请求的给付范围，且被告无异议。对具体行政行为的执行，应当根据当事人的申请决定执行的范围是全部具体行政行为内容还是部分相关内容。

第五，要做好案件的最后处理工作。对判决的先予执行可能因为被告的义务已履行，原告自愿申请撤诉，就像文章开始叙述的案例一样。这时，法院应当予以审查。如果被告对履行义务没有异议，原告的诉讼目的已达到，法院应当依法裁定准许撤诉。如果被告对先予执行裁定提出异议且理由成立，案件应当按照普通诉讼程序继续审理。对具体行政行为的先予执行，也应当根据裁判结果妥善处理。当然，如果此时被申请人即义务人能够向法院提供相应的财产担保，也可以停止对先予执行裁定的执行，以避免造成不必要的损失，毕竟义务人相对行政机关来说仍是处于弱势的，行政权力的强制性在法院最终裁判后仍能得到保障。法院对此应当紧扣行政诉讼立法宗旨做好平衡工作，这也是对行政审判人员综合素质的最大考验。

由此可以看出，行政诉讼中的先予执行制度与民事诉讼中的先予执行还是有很大不同，就我所从事行政审判工作经验来看，行政诉讼中先予执行的应用也没有民事诉讼中那么纯熟自如。法官一般对此比较慎重，主要原因有两个：一是行政诉讼涉及行政机关与行政管理相对人之间的纷争，不管是原告申请先予执行还是行政机关或第三人申请先予执行，都将触动某些利益，法官更愿意通过普通程序一步一步完成诉讼，以避免风险；另一方面，行政诉讼起步较晚，虽然现在已能达到普及基本诉讼知识的程度，但对行政诉讼中的很多制度以及如何运用这些制度恰当地保护当事人的合法权益等问题，无论是当事人还是法律从业者研究相对还是比较少。因此，我们不仅应当在法学理论层面上对行政诉讼进行全面探讨以完善立法，更应该在实践层面上加强对现有法律规定和制度的分析、归纳与总结，让立法在实践中变成可用的、方便的，以实现立法真正的目的。

　　　　　　　　作者：王志荣