我国修订预算法拟不放开地方政府自行发债

　　26日提交十一届全国人大常委会第27次会议审议的预算法修正案草案二审稿，删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　分析人士指出，这一调整反映出中央对当前地方政府超过十万多亿元债务的管理态度。在欧债危机持续蔓延，全球经济前景依然不明朗的情况下，此举传递出我国将从严规范地方债务、防范金融风险的重要信号。

　　我国现行预算法自1995年1月1日起实施至今已近20年。对于此次修改，外界关注的一大焦点是能否放开对地方政府自行发债的约束。

　　我国现行的预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　记者了解到，2011年12月提交全国人大常委会第24次会议审议的预算法修正案草案一审稿在加强对地方政府债务管理的基础上，曾提出对地方政府债务实行限额管理。

　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达十万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。因此草案二次审议稿恢复现行预算法规定，明确从严规范地方债务，规定除法律或国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　由于现行预算法禁止地方自行发债，近几年我国多以国务院另行规定的形式出现发行地方政府债券的“应急之举”。

　　1998年，为应对亚洲金融危机影响，我国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。

　　2009年，合同法司法解释二。为应对国际金融危机，破解地方政府融资难题，我国在现行预算法基础上有所突破，通过中央财政代发地方政府债券的形式，当年发行2000亿元地方债，并将其纳入地方预算构成地方债务。此后的2010年和2011年又以此方式每年发行2000亿元地方债，并在2012年将额度增加至2500亿元。

　　值得关注的是，2011年下半年，经国务院批准，我国选择在财政实力较强的上海市、浙江省、广东省和深圳市四地启动地方政府自行发债试点，被外界视为有望对地方政府自行发债“开闸”。

　　“从此次预算法修正案草案公布的内容看，对地方政府自行发债的‘闸门’暂缓放开，显示出决策层对这一问题的谨慎态度。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇说。

　　北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，这一规定的背后是出于对地方政府急剧上升并已超过十万亿元地方债务的担忧，其潜在的风险必须引起高度重视。

　　审计署审计结果显示，截至2010年底，我国地方政府性债务余额为10.7万亿元。地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。此外，2012年和2013年将是地方债务到期的高峰，两年到期额度合计超过3万亿元。

　　刘剑文认为，当前放开地方发债风险较大，地方配套制度不健全，地方还不上的债务最终还是中央财政兜底，因此要持谨慎态度。

　　不过对是否放开地方自行发债，各界并未达成共识。不少观点认为，当前地方政府缺少财源，收支矛盾突出，应该赋予地方自行发债的权力。此外，暂缓放开地方自行发债试点，势必进一步加大地方支出压力。

　　财政部财科所所长贾康认为，要保持地方融资平台的健康持续发展，关键还是要建设地方阳光融资制度。应该“开前门”，让地方融资发展起来，替换隐性债务，并接受公众监督；同时要“治存量”，逐渐将10.7万亿元地方债务消化干净；此外还要“关后门，修围墙”，严控新增地方债务，规避风险。

　　南京大学行政管理系副主任李咏刚认为，适当负债是解决地方财政问题、促进地方经济增长的一个有效途径之一。但由于各地经济发展不均衡，对地方债的需求也不一样，因此地方偿债风险不一，越是欠发达地区，地方债偿还风险越大。

　　他指出，当前关键是如何规范地方政府举债行为，要根据各省数据具体判断，从规章制度的建立、实施到过程监督都需要全面规范。

　　高培勇认为，关闭地方自行发债“闸门”后，如何缓解地方支出压力势必受关注。从长期看，国家一方面要深化房产税、资源税等改革，广开渠道增加地方财政收入来源，另一方面应推动现行分税制改革，理顺中央与地方的财权事权关系，从而从根本上缓解地方财政收支矛盾。