广东省深圳市城管协管员龚波与摊贩赵某强发生冲突被刺身亡，其所在的城管外包公司为其申报“革命烈士”称号，警方介入后发现，龚波竟是带有黑社会犯罪性质团伙的骨干，长期借城管之名向管辖区内的商贩收取“保护费”。此事牵出了深圳市备受争议的城管外包模式。城管究竟可不可以外包？这一模式是应该细化完善还是完全叫停？《法制日报》记者赶赴深圳进行了调查。

半个多月前，广东省深圳市公安局南山分局召开新闻发布会，宣布警方打掉一个长期以街道执法队协管员身份大肆敲诈勒索商贩的涉黑团伙，该团伙22名成员被依法批准逮捕。

在此之前，深圳市中级人民法院对去年发生的一起刑事案件下达判决。案件被告人为一名烧烤摊主，因与南山区城市管理行政执法局粤海街道执法队协管员发生冲突刺死一人，被法院判处无期徒刑。

当地媒体于南山警方新闻发布会后披露内幕：被刺死的协管员恰恰是警方打掉涉黑团伙的一名骨干成员，其“工作业绩”被渲染后竟被申报烈士称号。由此，国内众多媒体纷纷关注涉黑团伙承包城管业务收取保护费真相，致使深圳多年来试行的“城管外包”制度旋即成为舆论质疑的焦点。

西乡街道

“城管外包”参照国内外做法

8月9日中午，天气闷热，路上行人汗流浃背。

记者走出深圳宝安机场后，乘地铁赶赴深圳市宝安区西乡街道办事处采访。

记者将深圳市宝安区西乡街道作为采访第一对象，源于它是深圳“城管外包”第一个吃螃蟹的人——早在2007年11月，深圳市宝安区西乡街道调研、借鉴新加坡、上海、杭州等国外和内地城管执法中的诸多做法，启动了以“物管进城管”为主要内容的“花园街区”改革尝试。5个月后，深圳市政府在西乡街道召开“全市街道综合执法工作现场会”，总结推广西乡街道经验。

抵达西乡街道办后，因距下午上班时间尚早，记者看到西乡街道办马路对面的住宅小区门口有一妇女挑担卖水果，便走上前与她攀谈城管话题。

“我们这是本钱最小最小的生意了，被人家没收了也不值多少钱。”

48岁的女摊贩头发已经花白，她用穿着拖鞋的右脚踢了踢近前地上摆有鲜桃的小纸箱，指着倒扣在大竹筐上摆着的桂圆说，“有两次被他们砸了摊子，水果踩烂，东西全没收”。交通法律法规。

“他们是谁？”

“那些城管呗。”

“这是什么时候发生的事？”

“五六年前啦，现在不这样干了。”

“现在怎么干？”

“就是让你走开，劝你不要在哪里哪里卖，我走开就是啦。”

说起18岁从广东河源来深圳30年讨生活，现在供养3个孩子上学，尤其提到大学放假的儿子前一天帮她卖水果，奔波一天才挣下73元，儿子因心疼母亲而拒吃午饭，这位母亲眼圈红了。

“我和老公没有文化，就为孩子不要像我们这样，再难，我也要挣钱供他们读书。”更多的眼泪从她黝黑的脸颊上淌下。

下午上班时间到了，记者走进西乡街道办大院联系采访。

一位在外开会的宣传科负责人通过电话告诉记者：由于媒体近日频频报道深圳一涉黑团伙承包城管业务收取保护费一事，西乡街道在关注事态动向的同时，查找自己是否存在相同问题，也在反思相关制度在执行中是否存在漏洞。

这位负责人婉拒记者采访，理由是：深圳市政府正在重新审视“城管外包”制度，此时正处在“敏感时期”，不便向记者介绍。他说，“你可以上网去查阅资料，很详细”。

记者上网查询获悉，西乡试行“物管进城管”制度的出发点在于以“公共服务民营化、社会管理多元化”为指导思想，通过签约外包、“政府购买服务”等方式建设环境美化的文明街道和社区。

受害商贩

最恨“执法者”打砸勒索财物

“你不要问我名字，也不要提我卖什么，我可以跟你讲。”

8月9日入夜时分，在南山区粤海街道办附近的南商路段上，一位25岁的广东潮州小伙子站在他的板车旁，在记者采访他时提出这样的请求。

南山警方于6月4日深夜在附近一家酒楼一举擒获以街道执法队协管员身份在这一带为非作歹的涉黑团伙成员时，这个小伙子站在酒楼外目睹了一些情景，他告诉记者，他给这伙人中的某些人“上供”5次，得以保全遇到查处时不被砸摊没收。

“他们拿着棍子，赶你走，掀摊子，砸摊子，东西落地还要用脚踢，骂你不好好听话。”小伙子告诉记者，眼看警察把这伙人一个个逮走，他心里挺高兴的。

“活该。”小伙子恨恨地说。

一位年近60岁的商铺老板告诉记者，如果不是那伙人逼出人命案，谁晓得他们以政府名义干的那些坏事到猴年马月才会败露，“我急了也要拼他两刀”。

这位老板所说的“逼出人命案”，是指去年9月9日深夜发生在这一带的赵姓烧烤摊主刺死街道执法队协管员龚波的刑事案件。当地媒体描述案发情景称：龚波等人驾驶标有“南山城管”字样的电动车对赵某的烧烤摊档进行清理，将烧烤摊掀翻，双方因此发生争执，赵某用刀刺死龚波。

记者在粤海街道的南商路、兴南路、华明路、龙城路、登良路等几条商铺云集的街上，连续两天早晚时分采访流动摊贩、商铺老板、饭馆伙计。许多商贩熟悉那个叫龚波的“执法者”，这名死者在他们的脑海中留有如此印象：

“他个儿高，凶得很。”

“怕他，他骂人最厉害，不敢跟他动手。”

“他领的那伙人太不像话，像土匪一样。”

“他赶人家卖包子的走，人家买两包‘好日子’香烟给他，他不要，点名要‘芙蓉王’。一包芙蓉王24块，交通法。卖包子的说他一天也挣不到百十元啊。”

据南山警方新闻发布会披露：打掉长期以街道执法队协管员身份大肆敲诈勒索商贩的涉黑团伙后，警方核实该犯罪组织实施的刑事案件25宗，其中包括6起故意伤害案，9起寻衅滋事案，7起敲诈勒索案，1起聚众斗殴案，1起非法持有枪支弹药案。

引起记者注意的是，尽管南山警方向群众广为告知对该团伙违法犯罪行为进行举报，但警方猜测有很多受害者依然保持沉默。

记者就此向多名商贩询问，众多回答可概括为一个字——“怕”。

“他们那么多人，判几年出来，谁保护我们？”

“以前不是没有人告过他们，多久都没人理睬，要有人再通风报信，那你就死定啦。”

“大家都是小买卖，出门在外，能忍就忍，忍不了就拼命呗。”

是废是立

针对“城管外包”形成两种意见

8月10日下午，粤海街道执法队队长杨敏与记者约定到他办公室进行采访。

杨敏告诉记者，他1994年大学毕业后进入深圳市公安局，当过刑警、治安警，后来下到南山分局工作，今年3月离开警察队伍，4月20日到粤海街道报到，出任街道执法队队长。

“你看过街道与汇运丰实业有限公司签订的那份外包合同吗？”杨敏说，有媒体报道过，也就是那些。

记者事先已从相关报道中知晓那份合同的主要内容——合同上写明，汇运丰员工“在街道执法队指导下，协助清理整治乱摆卖、超线摆卖、乱堆放等违法行为”。

谈到目前城管外包的情形，杨敏说：“去年12月，街道与汇运丰实业有限公司签订的合同正常到期后解除，我们街道现在还与3家公司签有外包合同。”

需要提及的是，深圳市政府于2008年4月在西乡街道召开“全市街道综合执法工作现场会”，总结推广西乡街道的管理经验。西乡采取的具体措施是：将全街道共划出5个片区，街道聘请5家企业作为“城市保姆”，以每年每平方米9.38元的付费与企业签约，要求受聘企业完成包括社会治安在内的8大类26项社会管理……

“西乡模式”显然具有样板效应，而粤海街道正是借鉴“西乡模式”，采取竞标方式将城管业务外包，与汇运丰实业有限公司签订了那份引发社会争议的合同。

“这里是最最基层的执法单位，要应对最最复杂的执法事项。”杨敏感叹：全街道户籍人口17万人，流动人口或逾百万，尽管粤海街道只有18平方公里，但这个街道与南山区全区其他7个街道均搭界，可谓全区核心地带。执法队目前在岗18人，执法时必须由具有执法资格的两名队员同时在场。

杨敏递给记者两份文件，一份是深圳市政府2006年12月出台的《全面推进街道综合执法工作的决定》，其中列有21项执法工作范围和要求；后一份市政府文件将21项修订为13项。

记者翻阅两份文件看到，深圳城市管理工作范围和要求包括交通道路管理、环境保护、食品卫生、畜禽屠宰、施工建设、燃气安全、文化市场、安全生产、殡葬管理、规范教育、土地规划，上述这些工作均依托于最基层的街道执法队来执行。

记者在深圳市城市管理局采访时获悉，目前深圳全市共有35家公司参与城管服务外包。而全市正式在编的城市管理执法人员在2000人左右，相对于深圳城市总人口的管理，人力严重不足。

“不能因噎废食。”深圳市城管局宣传教育信息中心主任胡天一坚持认为，“出了这件事(指涉黑团伙寄身‘城管外包’违法犯罪)并不可怕。”在他看来，完善“城管外包”制度的关键在于监管到位，要动用自身和全社会的力量实现各个管理环节的监管。

“我们确定在周二(8月14日)召开新闻发布会，向社会公布我们对‘城管外包’制度的最新思考和工作决策，届时会披露你想知道的所有细节。”胡天一告诉《法制日报》记者，面对社会舆论和各界人士对“城管外包”制度的种种质疑，市城管局领导和市政府领导层形成了两种意见。“到底是彻底废除，还是完善改进，我们在调研报告中提供了统计数据和调研分析结论供领导决策时参考。”这位主任说，他只能透露这些信息。(杜萌)