摘要：小额信贷公司在近几年发展迅速，成为金融业发展势不可挡的趋势，它主要解决了中小企业融资难的问题，为民间资本进入市场创造了机会，有利于金融制度的创新和风险的分散。但是小额贷款公司在我国仍旧处于探索的阶段，存在一系列的制度方面的问题，对于小额贷款公司的法律制度研究对于我国金融市场的发展是具有现实意义和长远意义的。

小额贷款公司是一专门提供小额贷款的特殊机构，他主要是以低收入阶层为服务对象的小额度、持续性和制度化的信贷服务方式。这项业务的发展壮大起源孟加拉国吉大港大学经济学家尤努斯的一项扶贫实验，即给贫困农民提供无需担保的信用贷款，帮他们脱贫致富。目前孟加拉农村银行的小额信贷模式已经成为农村小额信贷的典范，为世界小额信贷产业和人类扶贫事业做出了极大贡献。

一、小额公司在我国发展的现状

1994年，小额贷款被引入中国，主要作为国际援助和中国政府的农村扶贫贴息贷款计划，由于成效显著而受到我国政府的重视，国务院在2004—2006年间连续三年通过三个一号文件为农村小额信贷提供政策支持，并与2005年6月开始了“商业性小额信贷”的的全新阶段。 为了更好地指导小额贷款的工作, 使小额贷款步入正轨，中国人民银行和银监会于2008年5月4日联合颁布了《关于小额贷款公司试点工作的指导意见》 (以下简称《意见》)。《意见》 明确规定, 小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。另外《意见》规定了小额贷款公司的目的、资金来源、资金应用以及监管等方面的问题。

小额贷款公司能够贴近低收入家庭和个体生产者的实际情况,更好地满足他们的金融服务需求, 而且对于缓解小额融资需求, 引导民间融资具有积极意义。小额贷款公司不仅是民间资本金融进入金融行业的第一个跳板, 为封闭的民间资本金融打开了一条出路，而且小额贷款公司的诞生, 表明政府对纯私人性质的金融组织持认可态度, 预示着小额信贷的发展有了较宽松的社会和制度环境。从目前情况看, 我国小额贷款公司发展很快, 民间投资热情非常高, 由于其服务目标明确、手续简便、效率高, 取得了显著的效果, 在金融危机的环境下对帮助我国中小企业和三农企业渡过困境, 为推动中小企业发展发挥了重大作用。

二、小额贷款公司存在的法律制度问题

(一)、法律地位不明确

《意见》规定小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。由此可以看出小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人的财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。但是根据《贷款通则》规定贷款人必须经人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的金融机构法人许可证或金融机构营业许可证，并经工商行政管理部门核准登记。目前的小额贷款公司是依据《》成立的企业，央行对小额贷款公司只进行业务指导，《意见》对小额贷款公司的定性是普通公司而非金融机构，但是实际上从事的却是金融类的业务，从中可以看出小额贷款公司既不是一般意义上的公司，又不同于普通的金融机构。这种身份定位的模糊性阻碍了小额公司的发展。

小额贷款公司的身份不明同时也导致了实践中的一些问题：小额贷款身份不明导致其得不到法律的规制和保护。目前，对小额公司的规定只是停留在金融规章和规范性的文件上，缺乏有效的法律保护机制；身份的不明确导致了监管主体的不明确；小额贷款公司身份的不明确使其缺乏长期的战略规划，使它的经营策略和经营手段受到了严格的限制，严重影响了小额贷款公司的资产收益和可持续发展。

(二)、资金问题制约其可持续发展

《意见》规定小额贷款公司的资金来源主要是股东缴纳的资本金，捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，在法律规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融资入资金的余额不得超过资本净额的50% ，小额贷款公司的资金来源坚持“只贷不存”， 不允许吸收公众存款和进行任何形式的内外部集资。这样规定使小额贷款公司的风险由投资人承担，即使运作失败或者倒闭，也不至于造成大的社会问题，但是随之带来的问题是小额贷款公司资金来源单一影响其可持续发展。

小额贷款公司因其贷款操作比较简便，比传统的商业银行更有市场，但是小额贷款公司的进一步发展资金来源问题已经凸显，尽最大限度的发挥设立小额贷款公司的融资功能就成为一个亟待解决的问题。从商业角度看，“只贷不存”的小额贷款机构很难长期存活，它实际上已经成为一个投资公司，要承担巨大的风险，付出很高的操作成本，但回报则仅仅是利息。小额贷款机构如果不能吸收存款，就不可能成为真正可赢利的商业模式。小额贷款公司发展的后续资金严重不足，资金来源问题成为了束缚小额贷款公司可持续发展问题的关键。

（三）、小额贷款的监管体系不健全

金融监管是国家通过法定的机构依法对金融交易的主体和行为进行规制，主要目的是为了消除金融风险，稳定金融市场，优化金融资源。《意见》对于小额贷款公司的监管主体并没有做出明确额规定，直接导致了小额贷款供公司的监管主体不明确，进而导致了监管的无序和缺位。各地对小额贷款公司的监管主体一般都以规、规章的形式做出规定，造成了各地监管主体的混乱和多头监管的现象。目前这种情况的出现根源在于没有确立一个真正的监管主体。现行的各地政府对小额贷款进行的监管操作方式，缺乏法律依据。在监管的程序上和操作性上也存在一定的问题。没有有效的监管体系，小额贷款公司的竞争和发展就会处于无序化的状态，容易导致系统性的风险和违法事件的发生。

三、对小额贷款公司可持续发展的建议

（一）、明确小额贷款公司的法律地位

小额贷款公司设立的初衷是为了让小额贷款公司参与金融服务竞争来缓解目前农业生产资金缺乏和中小企业融资难的问题，进而激活农村金融市场上的竞争，提高资源的优化配置和效率，最终实现从民间金融向正规金融的过度。因此，可以明确规定小额贷款公司的性质是提供金融服务的有限责任公司或股份有限公司，将其划为金融服务业，并根据其特殊性设置准入条件、经营范围和退出机制等。

下一步应该建立和完善小额信贷的相关法律，为小额贷款的发展提供良好的法律环境。第一, 规定小额信贷的基本运作模式, 使小额信贷的具体操作有法可依。第二,明文规定小额信贷的对象范围、贷款数额以及相关贷款程序, 严格贷款资格、额度的评定。第三,把小额信贷机构的金融服务性质和扶贫性质结合起来, 控制利率水平, 防止变相高利贷行为。第四,确立农村小额信贷的相关管理、考核机制, 要加强贷款后的管理和监督, 追踪了解贷款者生产经营和贷款使用情况,确保贷款者的小额信用贷款按规定要求使用 。

（二）、实现小额贷款公司资金来源的多元化

第一，允许外国的金融机构公司等适当参股利用它们雄厚的资金和先进的管理经验，从而实现融资渠道的多样化，进一步完善公司治理，提高经营管理能力。第二、银行可以作为小额贷款公司的合作伙伴进行资金拆借，以缓解其资金紧缺问题，人民银行的再贷款也可以惠及小额贷款公司，使其成为人民银行再贷款支农的新的承贷主体，既可以开辟和扩大支农渠道，又可以缓解小额贷款公司的后续资金紧缺问题。第四、小额贷款公司可以以发行公司债券、转股资等方式增加流动资金并允许其适当涉足金融衍生工具，开发与自身特点相符的理财产品，如贷款信用产品。

另外，通过法律和政推动小额贷款公司从“只贷不存”到“存贷兼营”过度。小额贷款公司的目的是盈利并实现自身的可持续发展，为了实现小额贷款公司的持续发展，满足日益增长的融资需求，建议政府通过立法和政策支持，为小额贷款公司提供可持续发展的法律环境，推动优秀的小额贷款公司向专业的乡村银行转换。

（三）、建立完善的监督管理体制

监管是公权力直接介入小额贷款的运行，这是非常必要的。小额贷款公司目前正处于探索阶段，如不对其加强监管则会使其发展处于无序的状态，甚至会导致公权力滥用的情况发生，不利于小额贷款公司的竞争，还会影响社会经济的发展。因此，应该明确小额贷款公司的监管，并以法律法规的形式进行规定。针对目前相关的法律制度不健全的情况下，应制定一步行政法规，明确小额贷款公司的监管主体，明确监管的目标和原则以及违反职责的法律责任。根据小额贷款公司的业务性质及相关的法律，基于小额贷款公司定位在金融机构，可以规定由中国银监会进行监管，在以后银监会和人民银行以后出台的法律文件中应当确立银监会对小额贷款公司的监管主体资格，而不仅仅简单的把小额贷款公司的监管职责归为地方政府，因为各地的情况不同，地方政府不具备对小额贷款进行监管的能力，而且小额贷款业务有其自身的特殊性，其对小额贷款公司监管是不合适的。银监会作为我国金融机构的监管机构，对金融行业的市场准入、退出、业务范围、组织机构与经营管理、监管的具体措施、法律后果等方面已经建立了比较完善的监管框架体系。因此，对于小额贷款公司应当由银监会进行监管。