论城市补偿制度的立法完善

姚 俊 律师

摘要:随着经济的飞速发展和城市化进程的不断推进，对公民的财产进行征收、征用或者限制就不可避免，由此而引起发的各种矛盾和冲突也日益加剧。中国的房屋补偿制度在经历过信访的冲击、遭遇了“”的挑战之后，表明它已无法给现有的拆迁补偿提供合理的、运行顺畅的补偿机制。虽然中央和地方先后制定和修改了许多关于拆迁补偿的法律、法规和规章，但没有从根本上解决房屋拆迁中的补偿纠纷，不能完全保护被拆迁人的利益，难以实现和公民权利的平衡。面对挑战，是我们反思如何完善现行法律和制度的最好契机。

关键词:城市房屋拆迁补偿；问题；对策

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我国正处于经济飞速发展的时期。为了社会公共利益，对公民个人的不动产或其他财产进行征收、征用或限制就不可避免，可以说，几乎没有一项建设不需要公民的配合。“无补偿即无征用”已经成为国家限制财产权制度的重要立法和执法理念。借口公共利益无偿剥夺私人利益有悖于发展公共利益的目的。因此，在行政征收征用时，对合法权益遭受损失的公民、法人或者其他组织给予合理公正的补偿，既保障了公共利益的实现，又维护和尊重了公民的财产权；既解决了财产权限制和保障的矛盾与冲突，又实现了行政权力与公民权利之间的平衡。

根据我国《城市房屋拆迁管理条例》的规定，所谓城市房屋拆迁，是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋进行拆除，对被拆除房屋的所有人或使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人给予一定经济补偿的法律行为。城市房屋拆迁是国家重新分配的行为，是对土地使用权和房屋所有权的征收，是以公益为目的的行政行为。整个拆迁过程实际上是在行政机关的主导下进行的，它以行政机关的许可拆迁决定为拆迁的先决条件，并通过一系列的行政行为或民事行为去实现和完成。目前城市规划中的拆迁是一种公益征收行为，属于行政拆迁，也称公益拆迁。

一、我国城市房屋拆迁补偿制度存在的问题

我国现行的城市房屋拆迁补偿制度存在诸多的缺陷，不能正常发挥对权力和权利的平衡功能。这些缺陷主要表现在：

1.统一的城市房屋典缺失

虽然我国已有几十部关于行政补偿问题的单行法律、法规，但缺乏统一的城市房屋拆迁法典或者行政补偿法典，使得不同地域、不同种类的补偿差异极大。目前，规范城市房屋拆迁活动的法律规范主要有《》《城市规划法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《》《城市房屋拆迁管理条例》及各地制定的地方性法规、规章。由于这些单行的法律、法规关于拆迁补偿的范围、标准不一，对侵害程度相同或相似的情形予以不同的补偿，或者对侵害程度不同或相当悬殊的情形予以相同的补偿，导致了拆迁补偿实践中的差异与混乱，违反了宪法所确定的“法律面前人人平等”的原则。为了使“法律面前人人平等”原则真正得到实现和城市房屋拆迁补偿工作有法可依，就必须制定一部统一的关于房屋拆迁补偿的基本法律。

2.拆迁及补偿程序和救济程序不健全

目前《城市房屋拆迁管理条例》对城市房屋拆迁及补偿程序的规定有：第6条“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”；第7条第2款“市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证”；第8条“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作”；第17条“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县、人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项，向公证机关办理”等相关规定，但这些规定有许多不合理之处，表现在：

第一，缺少一套公众参与的协商机制，不能吸收公众意见，实现信息的交流与沟通。在拆迁实践中，涉及拆迁的相关文件没有公开，拆迁事宜都是由政府甚至开发商说了算，被拆迁人没有表达意见的机会。对于拆迁管理部门所要审批的拆迁是否为了公共利益、是否符合法定程序以及是否侵犯被拆迁人和房屋承租人的合法权益等，相关利害关系人无从知晓、无从参与，只能在事后于事无补地听听房屋拆迁管理部门和开发商的宣传和解释。这种不公开、无协商的程序造成一些人为了多得到补偿，便千方百计托人情、拉关系，使得拆迁人与被拆迁人之间实际上处于一个不平等地位。

第二，关于强制拆迁的规定存在着诸多问题，严重损害了被拆迁人的利益。实践中，拆迁人与被拆迁人在签订补偿或安置协议之前，拆迁人就申请实施强制拆迁；在实施强制拆迁前，拆迁人不向公证机关办理被拆除房屋有关事项的证据保全；当拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁发生分歧时，由于没有可查，使得被拆迁人的权利难以得到保障；强制拆迁没有具体的程序规定，致使强制拆迁被滥用；法院批准房屋的强制拆迁使得在将来的诉讼中，法院已经先入为主，严重损坏人民法院独立审判的权威性，不利于诉讼中被拆迁人的权利保障。

第三，城市拆迁补偿中，由于没有规定行政裁决的条件、程序和时限等程序规则，在实践中经常出现滥用行政裁决的问题。

《城市房屋拆迁管理条例》关于城市房屋拆迁补偿的救济范围和程序仅在第16条规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以在裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。”当行政相对人对公用征收行为不服，对行政机关采取的限制财产权和非财产权的措施不服，对行政机关采取的公权力附随效果措施不服，对行政机关拒绝履行或拖延履行补偿责任，对补偿的计算标准不服是否可以提起诉讼，相关法律、法规、规章没有作出具体规定，仅仅是指出行政相对人对行政主体关于拆迁补偿作出的裁决可以提起行政诉讼或者民事诉讼。这种关于救济范围和时间的规定，以及将行政裁决作为提起诉讼前置程序的规定不利于行政相对人的权益得到及时有效的救济。

3.拆迁法律关系主体的定位不准确

我们知道，城市拆迁有行政拆迁和商业拆迁之分。如果是行政拆迁，必须先由政府将城市土地使用权收回，并对被拆迁户给予合理补偿，政府和被拆迁户的补偿程序终止后，开发商才能进入。如果是商业拆迁，则由被拆迁户和开发商协商达成拆迁，政府只能作为中立的裁判者。被拆迁户和开发商之间是平等主体的民事法律关系，应遵守平等协商、自愿公平的原则。对此，《城市房屋拆迁管理条例》仅笼统规定政府后由被拆迁户和拆迁人（开发商）协商达成拆迁补偿协议，并没有区分行政拆迁和商业拆迁，也没有体现我国目前城市规划中拆迁作为行政拆迁应有的法律规定，而是将商业拆迁和行政拆迁混同在一个法律文件中，适用相同的法律规定，使得商业拆迁经常以公益为名行商业拆迁之实。在钉子户事件中，虽然政府强调拆迁是公共利益的需要，但是拆迁程序却是商业拆迁的模式。就算商业模式合理，政府也只能处于中立的裁判者的地位，起着调解作用，而不能偏袒开发商一方。

4.公共利益的界定不明确

目前的旧城改造，都是由房地产开发商以开发房地产的运作方式进行的。在房地产开发中，政府代表国家征用土地后将所征用的给开发商，获取，而开发商再通过对受让土地的开发获取经济利益。开发商的利益显然不属于公共利益，政府从征用土地中获取土地出让金，也很难被理解为是为了公共利益[1]。城市房屋拆迁究竟是为公共利益进行城市规划的需要，还是以公共利益为名进行商业盈利，启示我们应该谨慎鉴别征收征用的前提是否为了公共利益。如果不存在公共利益的需要，则无征收可言。然而，“公共利益”是一个典型的不确定的法律概念，其内涵和外延至今没有明确而具体的法律界定。由于立法上并未对什么是公共利益的内涵作出界定，使得实践中“公共利益的需要”往往成了行政机关自由裁量权的领域，加上缺少相应的制度对其进行审查监督，使得公共利益在社会生活中被泛化、被假冒甚至被滥用获得了巨大的空间。虽然对公共利益进行界定十分困难，但是在任何情况下都不能将商业需要混同公共利益。

5.拆迁补偿方式、补偿范围和补偿标准不合理

我国在房屋拆迁补偿方式上，采取货币补偿和置换两种方式。与国外相比，缺乏国外灵活多样的补偿方式，如实物补偿，安排就业，支持从事开发经营、兴办企业等形式。实践中，由于拆迁补偿方式缺乏规范性，随意性太大，使得不同情形下的补偿和同种情况下的补偿往往无公平可言。

拆迁补偿范围可以说是房屋拆迁补偿的核心内容。我国城市房屋拆迁补偿的范围包括房屋所有权、附属物所有权，以及未超过批准期限的临时建筑。目前，我国拆迁补偿的范围太窄，只补偿直接损失，对被拆除房屋占有范围内的土地使用权、预期收益以及无形利益却不予补偿。在现代行政管理中，行政相对人的直接损失和间接损失往往相伴随，如果仅补偿直接损失，不补偿间接损失，则难以达到补偿目的，实现公正。

拆迁补偿标准是根据行政相对人实际损失程度确定补偿数额的准则。它是拆迁补偿得以实现，受害人所受损失得到实际弥补的重要前提。没有补偿标准，则补偿数额无从计算，相对人的合法权益得不到切实的保障；拆迁补偿标准不统一，则补偿不公平的现象随处可见，拆迁补偿纠纷在所难免。令人遗憾的是，目前我国没有关于行政补偿标准的统一的规定，通常情况都是由具体行政机关参照损失的程度酌情予以补偿[2]（663）。

二、完善我国城市房屋拆迁补偿制度的对策

（一）制定统一的城市房屋拆迁法典

制定统一的城市房屋拆迁法典，不仅是城市房屋拆迁补偿制度形式的完善，更为重要的是我们可以在房屋拆迁法典中明确以下几个问题：

1.规定房屋拆迁补偿的基本程序和救济程序。房屋拆迁补偿的基本程序是规范国家行政权行使的方式和步骤。它一方面可确保国家行政权的运作不背离法律规定，另一方面能为行政相对人在寻求法律救济时提供具体的范围和理由。城市房屋拆迁补偿作为行政补偿的一种，应当遵循行政补偿的基本程序包括行政主体的主动补偿程序和应申请的被动补偿程序两种。主动补偿程序分为以下几个步骤：发出补偿通知；听取被补偿人意见；向被补偿人说明补偿理由，答复补偿人提出的意见；与被补偿人达成补偿协议，或单方做出补偿决定。应申请的行政补偿则应遵守如下程序：申请、审查、协商、达成协议或单方决定。行政主体如果满足了相对人的要求，相对人取得了所要求的补偿，补偿的行政程序即告结束。行政主体如果拒绝或部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额达成一致，或相对人不服行政机关单方面做出的裁决，相对人就可以启动司法程序，向人民法院提起诉讼。

笔者认为，无论是主动补偿程序，还是应申请补偿程序，都应该构建由拆迁补偿法律关系各方参加的协商机制，明确规定协商的时间、方式、组织者、参加者。重视协商在城市房屋拆迁中的作用，开拓公众参与的途径和方式，让公众更加深入地参与拆迁补偿的活动，构建信息共享平台，进而提高政府相关决策的科学性、可行性。避免拆迁补偿中由于信息不对称或缺失交流沟通而导致各种各样的纠纷，以便拆迁补偿方案更好地为相对人所接受，促进民主法治建设和和谐社会的构建。

拆迁补偿的救济途径包括行政复议和行政诉讼。当行政相对人对补偿方案有异议时，可以申请行政复议，行政复议机关应当站在中立的角度作出公正的裁决；当行政相对人对该裁决不服时，可以向法院提起行政诉讼。司法是社会公正的最后一道防线，房屋拆迁补偿纠纷应一律遵循“司法终局”的原则，司法机关应站在中立的角度，积极保障行政相对人的合法权益。

2.界定公共利益的范畴。公共利益的存在是行政补偿的前提。鉴于社会生活中公共利益被泛化、被假冒甚至被滥用的现实，由立法机关而不是行政机关对其范围进行界定是必要的，也是可能的。有学者提出，下列事项应该属于公共利益的范围：维护世界的和平与安全；维护国家的主权、独立、和平、安全和公共秩序；保护生态环境，保护与利用自然资源和文化资源；建立与维护社会经济秩序和经济安全；建设与维护城乡公共设施；维护社会公共道德；保障社会弱者利益；促进人类文明发展事业；其他应属于“公共利益”范畴的事项。同时认为，下列事项不属于公共利益的范围：政府官员个人的利益；地方政府的利益；企业的利益；行政机关小团体的利益[3]（183）。笔者认为，列举方式不可能穷尽所有的情形，而且随着立法和实践的发展，列举的情形会显得滞后。除了列举的方式外，还应该有概括性的界定。这一概括性的界定应该考虑公共利益的增进者、受益者、具体操作者和以公共利益为目的的项目等因素。

3.丰富补偿方式，明确补偿的范围和标准。行政补偿方式有直接补偿和间接补偿两种。直接补偿包括金钱补偿、返还财产、恢复原状、实物补偿等直接填补受害人损失的方式。间接补偿包括某种政策优惠、减免税费等其他授予某种权利或利益的方式。我国的房屋拆迁补偿仅采取货币补偿和房屋产权置换两种方式是不够的，还应该从就业和社会保障体系等方面给予相对人更人性化的支助。在立法上，可以采用以金钱补偿为原则，以其他补偿方式（如实物补偿，安排就业，支持从事开发经营、兴办企业等）配合使用的补偿方式对受害人的损失予以补救。以期使行政相对人的权益获得最大、最高质量的救济。

拆迁补偿范围应当明确两个方面的问题：一是拆迁补偿范围的总则性规定，二是拆迁补偿的具体规定。总则性规定能够从宏观上界定拆迁补偿的范围，能够克服各单行立法不可能穷尽补偿的所有事项的缺陷，因此，我们应当首先完善关于拆迁补偿制度的总则性的规定。2004年宪法修正案第13条对征收制度做了总则性规定，确立了对私人合法财产的征收征用要给与补偿原则。此外，在制定《城市房屋拆迁法》时应规定具体的补偿范围。具体性的补偿范围应该包括拆迁补偿的权益范围、事项范围和行为范围内的各个事项。随着我国经济实力的增强和人权保障的重视，在立法时，补偿范围还应包括精神损失和间接损失。

我国宪法对私有财产的征收征用规定了应当补偿，但对补偿的标准没有规定。这些标准只能通过单行法律加以规定。现有的单行中，有诸多的关于补偿标准的规定，如适当补偿、合理补偿和相应补偿等，极不统一。笔者认为，我国应在宪法中确立合理补偿的标准，为具体的补偿立法提供宪法依据。合理补偿以公平正义为指导，可灵活适用于不同损害补偿情形。例如，对于直接的财产应当按征收时的重置价格补偿，同时为了保证补偿义务人及时履行义务，立法上还应规定，如果补偿义务主体迟延支付补偿金，遇价格上涨，按新价格执行；若遇价格下跌，按原价格执行；对性质不同、结构不同的财产应该区别对待，如住宅用房是公民的栖身之所，补偿标准应该要足以让公民获得新的栖身之地；营业用房应综合考虑征收、征用前的营业收入和可预期的收入给予补偿。这样规定，一方面可以保证被征收人的生活不至于因征收而下降，另一方面也可以防止补偿义务主体拖延支付补偿金。对于间接关联的经济损失，应经由相关社会中介机构的评估。对于延伸的附带损失，应照实补偿。特别要注意的是，法律应当规定对被征收人提出的行政补偿请求在获得补偿之前，行政机关应当视具体情况先向被征收人提供一部分应急款项，避免因征收给被征收人的生产生活带来不便。

（二）完善对城市房屋拆迁补偿行为的监督制约机制

作为国有土地所有者的政府，与私人所有者截然不同，政府同时掌握着权力。大规模的城市房屋拆迁实际上是政府对国有土地的所有权与政府权力相结合的产物。一方面，政府利用其所有权人的身份，重新安排城市的格局；同时作为所有权人，享受土地的收益。另一方面，政府在组织这些活动时，却可以轻易地利用权力。由于拆迁补偿的决定权高度集中在政府手中，不仅越权审批、降低补偿标准、克扣补偿金、违反法定程序等违法行为大量存在，而且腐败现象极为严重；不仅使政府在拆迁过程中行为扭曲，而且使得拆迁成为一个始终无法解决的社会问题。对此，政府应严格地限定自己对国有的征收权，谨慎地行使其处置权、收益权。也就是说，政府对城市国有土地的所有权，仅在政治意义上成立，而不是普通的民事权利。相反，旧城区民众拥有的因袭的占用权，以及近些年通过购买商品房而获得的国有土地建设使用权，才应当被视为一种实体性民事权利，得到充分的尊重和保障。

行政权力天生具有自我膨胀的特性。为了规范权力的行使，必须对其进行有效的监督。具体到城市房屋拆迁补偿来说，就是要通过各种途径监督行政主体征收权的行使，如征收权是不是有法律依据，是不是遵守了法律规定的程序，有没有按法律规定对相对人受到损失的合法权益进行公平合理的补偿。具体措施包括增强人大、监察、审计、上级机关及社会团体对行政主体拆迁补偿行为的监督力度，完善信息公开、行政问责、领导干部政绩考核等制度，保障司法机关对房屋拆迁补偿纠纷解决的最终性和公正性。“有征收即有补偿，无补偿则无征收。行政机关工作人员必须认识到对合法权益受到行政机关合法行政行为侵害的行政相对人予以行政补偿是国家的义务，而“补偿的义务将会警示政府慎用手中的政治权力”

三、结语

当前，我国城市房屋拆迁补偿在立法、执法方面还不尽如人意。补偿立法的指导思想仍偏重于国家利益的考虑而缺乏对公民合法权益的合法尊重。相关立法仍然满足于“单打独斗”的状况。实践中曲解法律、滥用征收权、以权谋私等现象时有发生。因此，我们必须转变行政观念，以服务行政的理念指导我国城市房屋拆迁补偿制度建设；加强拆迁补偿的理论研究和立法工作；规范和完善我国的城市房屋拆迁补偿制度。只有这样，才能有效地应对房屋拆迁补偿实践提出的挑战；才能更好的保障公民的合法权益；也才能促进法治国家和和谐社会的建设。

参考文献：

收稿日期：

作者介绍：姚俊（1985—），男，汉，江西新余人，南昌大学宪法学与行政法学硕士研究生。

[1]周泽.从史上最牛钉子户看房地产开发中的利益分享[N].经济观察报, 2007-04-01.

[2][德]毛雷尔．行政法学总论[M].北京：法律出版社，2000．

[3]周佑勇，薛刚凌，吴雷．中国法学会行政法学研究会2004年年会及第七届海峡两岸行政法研讨会综述［J］.中国法学,2004，（6）.