现行《土地管理法》在实施过程中问题重重，伴随着土地在中国城市化、工业化和现代化道路上地位的不断强化，这些问题只会加深，不会缓解。笔者在此五问《土地管理法》，希冀在未来的修正案中，找寻到这些问题的答案

土地管理法之————何为公共利益

近日有消息传出，《土地管理法》的修改工作已正式启动。国务院办公厅近日致函全国人大常委会办公厅,转报农业部关于落实全国人大常委会农村土地承包法执法检查报告及审议意见的报告。报告中指出，国务院法制办正组织国土资源部等有关部门，开展《土地管理法》的调研，力争在较短的时间里完成《土地管理法》的修改工作，通过法制来推进中国土地管理的改革。

现行《土地管理法》在实施过程中问题重重，伴随着土地在中国城市化、工业化和现代化道路上地位的不断强化，这些问题只会加深，不会缓解。笔者在此五问《土地管理法》，希冀在未来的修正案中，找寻到这些问题的答案。

《中华人民共和国宪法》第十条三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

《宪法》和《土地管理法》中同时提到土地征收要符合公共利益。但是对于公共利益的概念和范畴，《宪法》和《土地管理法》中都没有一个明确的界定，究竟什么是公共利益？如何界定公共利益的范畴？恐怕对我国土地管理有着至关重要的决定性作用。

我国宪法规定，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。两者也不是泾渭分明、一成不变的。集团公司成立条件。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，从而将集体所有的土地转变为国家所有。但是这个农业用地转为非农业用地的过程需要经过一个环节，即国家征收。也就是说，一块农业用地要变成商业用地必须首先经过政府的征收，拿到政府手里，再进行商业开发。但是目前我国对公共利益范围的界定采取的是概括式规定，即没有明确界定什么属于公共利益，什么不属于公共利益。这在市场经济并不发达、土地在市场交易中地位尚不重要的过去没有太大关系，但是近些年，情况出现了天翻地覆的变化。中国按需保证供应建设用地的时代已经永远一去不复返了。随着城市化建设的一步步加快，土地建设、土地开发在地方GDP中的比重日益加大，导致我国土地供需缺口越来越大，这样的结果就是地方政府为片面追求地方经济发展，打着“公共利益”幌子，以低价补偿强行征用农民集体土地。当农村土地被肆意征用，社会上便出现大批失地农民，他们“种田无土地、社保无资格、工作无岗位”，又未得到相应补偿，于是不断上访、告状，成了社会极不稳定因素，近几年，因为征地而造成的惨剧国人已经看了太多，每天都还有新的征地惨剧在网上、报纸上、电视上被报道出来，这些矛盾的频发，很大比重都是“公共利益”征地惹的祸。

不可否认，世上本无万全策，为了公共设施和公益事业建设需要，有时候的的确确要牺牲部分人或集体的利益。但是，当相当一部分土地被政府以低价补偿的形式从农民手中征用，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商，出现价格巨大反差时，人们不得不对土地征用中“公共利益”的界定产生质疑。因为简简单单的“公共利益”四字，就使得国家征用权产生滥用、土地所有权被强制转移，这样明显的不公平剥夺了农民赖以生存的基本生活资料，不仅严重侵害了农民的私权利，甚至危及到农民的生存。

界定公共利益是个难题，如何使这个界定既符合中国国情，又有利于推进现代化建设，既有利于保护农民的合法权益，又有利于保护耕地，这的确是一个很复杂的问题。纵观世界各国，有一些国家是采取列举式来界定哪些方面是公共利益、哪些项目是非公共利益，但是这样的国家比较少。大多数国家，还是具体情况具体分析。像欧洲一些国家，主要是通过议会确定，比如一项工程的建设，主要由议会来认定是否符合公共利益从而再进行下一步的工作。而美国则是通过法院个案来解决，法院判断的标准主要是项目是否具有建设性，而并非单纯是否可牟利。

那么我国究竟应该以什么标准来规定公共利益呢？

针对这个界定标准很多人都提出了自己的意见，比如笔者近期在网上看到北大最新的《土地管理法》建议稿，他们认为以下四项可以纳入公共利益范畴：首先是有关国防和军事的建设，如军事基地建设。第二是重大的民生工程，如三峡水利工程。第三是危房改造，如超过使用年限的高危建筑，不能保证居住和使用的安全。第四是政府执行有关公共利益的政策法规，如建设希望小学、养老院等。这种建议有一定道理，但笔者认为可能并不完善，但不管怎样，北大版建议稿为我们提供了一个可以修改的参考。而且这种参考有一个最重要最基本的地方，那就是两个字——明确。笔者认为这是公共利益界定的根本——即以立法的形式对“公共利益”的概念、范围进行明确规定，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。只有达到了明确二字，才能防止个别地方政府为提高政绩而盲目追求短期经济发展，罔顾民生而任意征收农民土地的行为，也只有达到了明确二字，解决了公共利益的界定问题，才能为其他土地征收、土地补偿问题的解决奠定基础、创造条件。

明确“公共利益”的范围，还要做到的是要将土地征收权限定在“公共利益”的范围内。同时从法律上完善集体土地征收程序，严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度，加强对土地征收目的合法性审查。在申报征地过程中，认真审核该项目是否符合“公共利益”需要，尽量减少征收集体土地。增加集体土地征收的听证程序，听取被征土地的所有者和使用者的意见，提高征收集体土地的透明度，防止在征用集体土地过程中的暗箱操作。加强集体土地征收的民主性，让农民参与进来，发表自己的意见。当然，不论出于“公共利益”用地的需要还是出于“商业用地”的需要，都应当尽量减少征收农村集体土地，尤其是耕地、林地和其他农用地。这样才能有效地保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权，切实保护农民的合法权益。

“公共利益”的概念是《土地管理法》很重要的基础，没有“公共利益”的界定，其他规定即使再全面、再科学、再合理也是枉然。希望在《土地管理法》的修改中，立法者能够用更加统筹、整体的观念去看待这个法规的完善，能够真正站在“法理”的角度去界定“公共利益”。只有这样，才能让整个社会少一点强制拆迁引发的惨剧，少一点因为经济利益造成的社会矛盾，真正让耕者有其田，住者有其居。