发达国家促进民间投资的主要政策经验（一）

[摘要] 美国自建国以来，一直以宪法为基础不断完善法律体系。政府及国营单位的经济及政策的决策活动纳入完备的公法体系，在履行其弥补市场缺陷功能的同时，避免出现政府滥用权力的行为和决策的随意性。企业和国民的经济活动被纳入完备的私法体系，财产权、经营权得到强有力保护。在开放环境中，美国还建立了完善的国际经贸和投资法律体系，有效保护本国国民和企业的投资、资产和经营权益不受外来力量的不正当侵犯。第二次世界大战以后，日本和欧共体也都致力于建立健全的经济法律体系，制订刺激投资和保障投资者权益的法律规章。

　　一、创造有利的宏观环境，提高民间投资意愿与信心
　　(一)建立完善的经济法律规章，创造有利于鼓励投资的政策法律环境
　　美国自建国以来，一直以宪法为基础不断完善法律体系。政府及国营单位的经济及政策的决策活动纳入完备的公法体系，在履行其弥补市场缺陷功能的同时，避免出现政府滥用权力的行为和决策的随意性。企业和国民的经济活动被纳入完备的私法体系，财产权、经营权得到强有力保护。在开放环境中，美国还建立了完善的国际经贸和投资法律体系，有效保护本国国民和企业的投资、资产和经营权益不受外来力量的不正当侵犯。第二次世界大战以后，日本和欧共体也都致力于建立健全的经济法律体系，制订刺激投资和保障投资者权益的法律规章。
　　(二)灵活运用财政和金融政策工具，保持宏观经济的基本稳定，提高民间投资者信心
　　在经济景气时期，发达国家一般实行比较稳健的财政支出政策，以平衡的财政政策为目标，避免过度赤字对民间投资产生挤出效应。例如，美国20世纪90年代经济繁荣时期，克林顿政府的基本财政政策目标是实行预算平衡，提高高收入阶层的消费税以削减赤字，联邦赤字大幅度削减，最终出现大量盈余，宏观经济出现低通胀、高就业和高增长的局面，造就了民间投资大繁荣的形势。在经济景气下滑时期，积极的财政政策和扩张性的货币政策并用，财政上实施扩大支出与减税的政策措施，货币政策上则实施低利率水平等刺激融资和投资的措施，以维持和刺激经济景气，维护民间投资的意愿与信心。
　　(三)从本国利益出发有效管理对外经济联系，在防范国际经济突变带来的冲击的同时，致力于创造有利于本国的国际经济环境
　　发达国家利用其强大的经济实力和政治军事实力，不仅致力于为本国民间资本创造一个安全的国内经济和投资环境，而且致力于为本国民间资本的对外扩张开辟日益广阔的生存空间。
　　二、最大限度开放行业准入领域，为本国民间资本创造投资机会
　　(一)实施最广泛的行业准入，使本国的民间资本和民营企业成为国民经济的真正主体
　　发达国家都把建立和经营国营企业作为政府干预经济、调节经济和推动经济发展的政策工具，但政府直接介入和控制的经济领域是动态的、相对的和短期的；在保持政府对经济的有效管理和控制的前提下，民间资本进入的领域趋于扩大，投资机会不断增加；民间资本承担经济的商业性运作，国营企业则承担经济的战略性、国策性运作。在没有必要维持庞大的国营企业的情况下，发达国家不断扩大民间资本的行业准入，推进国营企业转制，将产权、经营管理权转让给民间资本。在转制过程中，任何领域在向外国资本开放之前首先对本国的民间资本开放。
　　(二)创造条件促进本国民间资本进入国家垄断行业和基础产业部门
　　发达国家原来也对许多领域实行国家垄断，例如铁路、邮电、高速公路、自来水、电力、通信、银行等。随着历史的发展，已经陆续对民间资本开放。1993年以来，意大利就出售了一批国营银行、保险公司、航空公司等国营企业给私人。1993年秋冬开始出售伊利集团下属的意大利信贷银行、意大利商业银行的股票。此后，伊利集团的高速公路公司和意大利航空公司也公开出售了股票。又如，1999年法国政府将国营里昂信贷银行私有化，国家的最终持股不超过10％；国营法国电讯公司决定第二次“开放资本”，出售国家的部分股权，总额约为400亿-450亿法郎，国家的股份由75％降到了62％，职工占约3％，个人和机构占近33％。
　　(三)允许本国民间资本进入军事工业
　　美国军事工业基本上是由民间企业经营的，例如波音公司既是美国最大的军事工业企业，也是世界上最大的民用航空工业企业。它最初是私营企业，后来成为上市公司。美国政府通过军事研究开发合同、军事采购合同和严格的安全制度来对民间军事工业企业实施有效的管理和控制。西欧国家军工等重要部门长期以来民间资本的投入很少。随着欧洲防务联合进程加快，欧盟国家的军工科研与开发、生产、维修等领域都程度不同地对私人资本进入提供机会，如欧洲联合的战斗机公司、空中客车公司已吸收部分民间资本。日本没有专门的军工厂，军队需要的各种装备都是通过政府订货和采购，由民间企业进行生产。
　　(四)放松政府对经济活动的限制措施，开辟新的投资空间
　　20世纪90年代，克林顿政府力主修改《反垄断法》，减少或取消对电信、金融机构经营范围延伸的限制，促进同业竞争。如通过改革《通信法》，取消对信息、通信、电视、广播等产业交叉发展的限制；为此制定新的标准，以使不同的网络可以互通，并委婉地督促娱乐业部门“考虑更广泛的公众利益”；敦促电话公司向所有提供电视和信息服务的公司开放它们的电话网，在适当的时候，希望有线电视公司也这样做。政府的政策与说服，将使美国实现统一的全国交互网络，使信息、通信市场的巨大潜力逐步显现出来。
　　三、开辟多种多样的融资渠道，增强民间投资者的投资能力
　　(一)推动金融体系发展，开辟广泛的融资渠道
　　美国拥有发达的金融市场，为国内投资者提供广泛的融资渠道。除了成熟的商业银行体系外，还有发达的资本市场，股权融资、债券融资等直接融资占有相当大的比重。发达的债券市场使企业在融资时拥有更多的选择，使国内投资者拥有更多的投资渠道。与债券市场的发展相适应，公开信用评级制度应运而生。良好的信用评级服务增加投资者的信心，增加社会资金对债券的需求，从而进一步刺激债券市场的发展，促进会计、审计和法律服务等专业服务业的发展，推动企业经营有序化、投资的可信性及公开与透明化。个人、家庭、私营和公共退休基金、捐赠基金、基金会、大型企业、保险公司、银行和外国投资都可成为投资活动的合伙人，成为国内私人投资的主体。
　　战后经济高速增长时期，日本建立了以间接融资为主、直接融资为辅的融资体系，为民间投资提供了强大的支撑。这一时期金融领域最大的特点是以银行为主的间接融资体系占据主导地位，比重高达70—90％左右，其中大约80％是金融机构贷款。从20世纪80年代后期开始，以债券、股票等有价证券为主的直接融资有了较大的发展。
　　(二)为中小企业投资提供政策支持
　　发达国家政府为中小企业投资提供政策支持的主要措施有：
　　1、贷款担保。政府设立专门的贷款担保基金以减少银行对中小企业还款能力的担心，改善其贷款环境。政府贷款担保基金的行政主管部门根据中小企业信贷担保计划，对符合条件的申请者，按贷款性质、多少和期限的长短，提供一定比例的担保，并签定担保合同。
　　2、贴息贷款。贴息贷款是一种政府对中小企业贷款的利息补贴，能以较少的财政资金带动较多的社会资金参与对中小企业的援助，特别适合资金缺乏的发展中国家。具体做法，一是对中小企业的自由贷款给予高出市场平均利率部分的补贴；二是对中小企业最难获得的长期贷款给予贴息。德、法等西欧国家多采用这种方式。
　　3、政府优惠贷款。政府优惠贷款主要是解决中小企业长期贷款难的问题，贷款利率一般比市场利率低2—3个百分点。具体做法是，政府设立长期低息贷款专项基金，或建立专门的金融机构，按一定的要求选择中小企业发放。如德国的“欧洲复兴计划特殊资产基金”、日本的“中小企业金融公库”等。
　　4、开辟直接融资渠道。中小企业规模小，其股票难以到一般的股票交易市场上与众多的大企业竞争。一些国家探索开辟“第二板块”，为中小企业特别是科技型中小企业，提供直接融资渠道。
　　(三)鼓励风险投资，促进民间资本的创业活动
　　早在1958年，美国国会就通过了小企业法案，授权小企业管理局制定和实施中小企业投资公司计划，通过设立政府风险基金，引导和促进更多的民间资金进入风险资本市场，支持企业早期发展并创建新企业。风险投资在通信、半导体、计算机、软件、生物工程和医药卫生等高技术领域进行大量投资，造就了一批世界级大公司，如数字设备公司、苹果公司、康柏公司、大阳微系统公司、英特尔公司、微软公司等。
　　日本于1963年模仿美国制定了《中小企业投资法》并在东京、大阪、名古屋三地成立了三家中小企业投资育成会社，经过长期的演变形成了有特色的风险投资日本模式，即政府主导的、以大财团为主体的风险投资体系。其有两大特点，一是浓厚的官方色彩，二是浓厚的大公司、大银行色彩。日本政府对风险投资的介入和支持，主要体现在建立完善的中小企业法律体系和管理机构、实行投资事业组合制度鼓励联合投资、提供优惠的政策性信贷支持和财政补助等方面。
　　欧盟及各国政府也鼓励风险投资业的发展，对投入于信息、环保、生物等高科技产业的风险资金提供利率、税收等方面的优惠，促使欧盟的风险资金投入迅猛增长。20世纪90年代欧洲已有500多家大小风险投资公司，到2000年风险资金超过400亿美元，规模仅次于美国。
　　四、根据经济发展趋势和国家的战略需要，引导民间资本的投资方向
　　(一)引导民间资本投向新兴产业和前沿产业
　　美国政府以长期积累的技术优势为基础，引导民间资本投向主导技术或关键技术的产业开发，取得巨大成功。日本政府引导民间投资的具体政策主要是：以信息引导企业投资，避免盲目投资和过度竞争；制定产业政策，为民间投资指引方向；制定“特定萧条产业对策法”等，促进夕阳产业、萧条产业等进行改组和转型；以贴息、补助、国库分担费用、减税、政策性贷款等财政金融手段引导资金流向；实行特别折旧制度，促进企业更新技术设备；根据各个行业的具体情况，允许建立各类准备金，诸如价格变动准备金、异常风险准备金、枯水准备金、呆账准备金、补偿违约损失准备金、中小企业呆账专用基金等等。
　　(二)通过地区开发政策引导民间投资，促进地区经济平衡发展
　　欧盟及许多成员国通过引导、推动民间投资，促进不发达地区的开发。欧盟地区政策基金(包括结构基金和团结基金)是除欧盟农业外的第二大预算开支，主要用于资助欠发达国家、地区和在结构调整中受到工业衰退影响的地区。这一基金以前每年支出达200多亿埃居，在2000—2006年年均开支为300亿欧元。主要作用是，以地区开发项目为基础，由欧盟结构基金出一部分资金引导成员国政府拨款配套，吸引商业银行、投资公司、私人企业及民间游资参与落后地区的开发。此外，成员国政府还采取了广泛的政策措施引导民间投资投向落后地区。以法国为例，采取的政策有：鼓励大城市的工业企业、商业和金融机构、公共办事机构向欠发达地区迁散，政府为外迁企业或机构发放“地区开发资金”，提供包括财政补贴、低息贷款、税收减免、削减地价、减收用电和运输费用等各种优厚资助。同时，通过“工业分散”政策，建立“农村特别补贴”、“山区特别津贴”，在欠发达地区大力兴办农村工业和其他新型经济。
　　五、改善投资环境，提高民间资本的投资回报水平
　　(一)建立完善的社会基础设施
　　不断完善的基础设施，能为民间投资创造良好的硬环境，有利于民间资本回报水平的提高。美国在工业化时期，政府采取优惠政策，吸引民间及国外资本投入铁路建设大潮，形成世界上独一无二的铁路运输网络，极大地降低了运输成本，从而大大提高了工农业的投资回报。战后，美国修建了四通八达的高速公路网，为国民经济高速运行提供了强有力的基础支撑，推动了战后的长期繁荣。20世纪90年代，美国政府将成熟的国防计算机网络技术推广应用到全社会，建设国际互联网络，再次为走向21世纪的美国经济奠定了战略性基础。
　　(二)采取综合对策降低投资成本
　　美国减少民间投资成本的重要措施之一，就是长期坚持减税政策。1978年美国“岁入法案”提出将资本增值税从49％降低到28％，该法案的出台使1979年高新技术产业投资比上一年增长了10倍。1981年经济税务法案进一步使资本增值税从28％降低到20％，使当年风险投资承诺的资金翻了一番，达到了13亿美元。美国总统克林顿允诺“永久性提供研究与开发税减免优惠待遇”，对500万美元以下投资的小企业也实行“永久性的税收减免”。小布什的减税计划达13000亿美元，将鼓励更多的民间投资。
　　欧盟近年来在降低企业成本方面也采取了多种措施。一是大力减税。重点是降低公司税、所得税，尤其是降低所得税的最高税率和累进税率，近年来欧盟国家的降税幅率平均为15％。二是降低劳动成本，减少福利支出。最重要的就是使职工的工资增幅明显低于GDP的增长，更低于企业利润的增长。同时适当降低雇员的福利水准，特别是减轻企业主所承担的福利费用，提高职工自身交纳比例。另外，各国都在削减失业救济金，增加短工和临时工的雇用，为企业提供更廉价的劳动力。三是改革行政体制特别是经济管理体制，如简化公司注册的繁琐程序，减少手续费用，降低公司注册资本下限等。
　　(三)通过政府采购创造日益扩大的市场机会
　　政府采购在扶持本国新兴产业发展方面具有特殊的重要性，美国的半导体、集成电路、软件、计算机以及航空事业早期的发展，政府采购起了关键作用，大大加速了这些产品向民用市场的扩散。例如，1955年美国联邦政府采购了40％的半导体产品，1960年为50％，后来逐年下降，到1970年为10％。美国政府采购对集成电路产业形成和发展的作用更加显著：1960年政府购买了100％的集成电路产品，1962年为94％，1968年为37％。1964年之前联邦政府实际上是美国制造的集成电路的唯一用户。
　　欧盟国家通过政府采购来贯彻宏观经济政策，引导民间投资方向和产业发展方向，更多地是通过有限招标程序和协商招标程序来照顾本国或欧盟国家的企业，在国防军工、航空、运输、银行、保险等领域更是排斥国外企业涉足。