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| 中国房地产法律网 2009-6-24 来源： 编辑： |
“陶潜桃源，诸葛农耕，太公垂钓，敦颐莲池……”这些桃花源般的描述，来自北京郊区一个叫华尔克隐园的售房广告。原本以设施农业配套用房报批的建筑，竟然摇身一变成了“买房送大棚”的田园村舍？你只要花上30多万元，就能在京郊拥有一套530平方米的独门独院，其中包括170平方米的大棚，270平方米的院子，还有一套75平方米两室一厅的住房。
“这是一起典型的以修建温室大棚、发展设施农业为名，将大棚配套用房修建为商品住房，并以出租名义向市场销售的案件。”北京市国土局局长魏成林介绍，隐园项目占用土地的规划地类为一般农用地和基本农田，项目建设用地属违法占地。魏成林表示，这类以设施农业、观光农业为名，擅自改变土地用途的违法项目，目前在全市范围内全部停工停售。与隐园的模式一样，北京市郊区县的违法“设施农业”项目自去年下半年以来，开始频频现身招揽买家。今年4月中旬至5月中旬，北京市国土局会同农委对全市郊区县农业结构调整项目初步进行清理，发现非法用地的设施农业项目34个，占地面积约4617.3亩(含基本农田1705.3亩)。
180栋将竣工的大棚房全部推倒
“540平方米的阳光大棚，院内有阳光庭院，有小桥流水、假山，还能种植蔬菜、草莓等，每栋19.8万，租期30年……”这是2006年“东华养生庄园”最初的销售广告。现年58岁、家住亚运村的张振因为这则网络和手机广告而走上漫漫购房路。张振说，城里呆的时间长了，心里一直觉得很闷气，加上近年来患上了糖尿病，更希望能够找一个空气好、纯天然的地方养生。
“这则广告说中了我的心思。”张振说，如今城里的房子上百万元，根本买不起，这套阳光房很适合他的家庭情况。2006年年底，在顺义、昌平等地看过多个生态房项目后，张振认为通州姚辛庄的生态庄园最划算，用他的话说，19.8万在城里还不够买一个20平方米的房子，而在这儿竟能拥有500多平方米的空间，“太值了”。由于生态环境诱人，价格比城里低很多，也未见政府部门阻止建设，张振抱着侥幸心理把攒了大半辈子的50多万元钱投到了农村，一口气买了两套生态房。
张振梦寐以求的阳光房是住不上了。昨天，记者见到张振时，他始终嘀咕着“全倒了，这回真没戏了……”从他茫然的眼神看得出来，他已经完全没了主意。“上次强拆时我也知道，本想退出来，但开发商说上面有关系，只要把大棚配管房面积改小就没事。”张振说，由于当时政府执行强拆的力度并不大，他便听信了开发商一个名叫刘文的销售经理的话。果然，在暂停了两个月后，“禾惠庄园”改头换面，以“东华养生庄园”的名义继续施工，并且承诺今年6月底前交房。没想到，就在交房前一个月，通州区国土、建委、城管等部门突然联合执法，将庄园内180栋即将竣工的生态房全部推倒。
6月12日，记者从北京市土地执法工作会上获悉，近一段时间，针对部分区(县)以设施农业、观光农业为名，擅自改变土地用途，变相进行违法建设，北京市委、市政府及时采取有力措施，坚决依法遏制。目前，在发现的34个违法项目中，完全拆除8个，正在拆除5个，拆除非法建(构)筑物近6万平方米，力争6月底前全部整改。
而对于已建、已售的大棚房，北京市国土局有关负责人表示，已建、已售大棚房应视不同情况分别处理：占用耕地的在建大棚房必须拆除复耕；已建但尚未售出的大棚房应拆除超标的配套房、保留温室大棚用于农业建设；已经租售给市民的大棚房产权虽不受法律保护，但有关部门在处理时，会以积极协调开发商退款、减少购房人损失为宗旨。
警惕变相建设小产权房
“北京部分区县发生的大棚房违法建筑新动向，值得有关部门反思和警惕。”国土资源部副部长贠小苏说，以建设设施农业温室大棚作掩护，开发商变相建设“小产权房”，其实质是无产权的违法建筑。“包括农村集体建设用地、未利用地在内，如果尚未办理手续，即使不是耕地，开发商擅自占用也属违法。”他强调说，国土资源部的态度十分明确：严禁将农用地擅自转为建设用地，对于农用地、特别是耕地，村镇干部无权自作主张与开发商签订土地承租流转合同。
贠小苏指出，对于小产权房，近两年来，从国家相关的法律法规政策层面上讲，应该说法律法规的规定是很清楚的。特别是去年底，国办又专门发了一个71号文件，明确城镇居民不能到农村买小产权房。
贠小苏表示，现在一些城市的成交，出现了违法违规占用集体土地盖商品房的问题成因很复杂，涉及的方面很多。一方面，应该积极地宣传国家的法律法规政策，应该说几年来各有关部门，包括国土资源部，在里面也做了很多工作。另一方面，地方各级政府也在积极研究和处理相关问题，通过司法渠道做了一些处理。
小产权房不给宅基地证
小产权房是一个模糊的、不准确的概念。国土资源部近日强调指出，小产权房实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反城乡规划、建设管理的法律，违反相关政策，各地要严格依法查处大量存在的小产权房等违法用地、违法建筑行为。针对各地出现小产权房问题，从1999年到2008年，党中央、国务院三令五申，明确规定，集体土地不得用于商品住宅开发，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，并要求各地坚决制止、依法严肃查处。
去年7月，国土资源部公开强调“不会让小产权房开发单位占到便宜”后，随即下发通知明确指出，开展集体建设用地流转试点和集体建设用地整理，必须首先完成宅基地使用权登记发证，因被小产权房占用而未得到“合法使用”的宅基地不具备登记发证的资格。
国土资源部对于小产权房的态度也再一次在通知中显现：一是严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。二是对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。“出台这一通知主要是由于部分地方在宅基地使用中出现问题。”国土资源部有关负责人说，宅基地登记发证将小产权房占地排除在外，也等于再一次给有意购买小产权房的居民提醒，不要购买小产权房。
6月25日是全国“土地日”，今年的宣传主题是“保障科学发展，保护耕地红线”。“土地日”前夕，本报记者采访了国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史。
记者：目前我国城市化、工业化的进程仍在加快推进，不可避免还要占用一部分耕地。在这种情况下，为什么要强调一定要守住18亿亩耕地这条红线？
徐绍史：人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少，这是我国的土地国情，且短期内难以改变。改革开放30年来，我们在保障科学发展和保护耕地红线两方面都取得了明显成效。但我们也清醒地看到，我国正处于工业化、城镇化中期，人口还在继续增加，经济社会发展对国土资源的需求将持续上升，特别是一大批新上的“扩内需、保增长、保民生”项目需尽快落地，土地供需矛盾尖锐。空前严峻的资源压力警示我们，必须坚持以科学发展观为指导，统筹好保障发展与保护资源的关系，一方面坚持保障科学发展，以土地供应政策和利用方式来促进经济发展方式转变，推动全面、协调、可持续发展；一方面坚持保护耕地红线，牢牢守住子孙后代生存发展、安邦立国的根基。
记者：严格保护耕地、守住18亿亩耕地红线的任务非常艰巨。我们有什么具体措施？
徐绍史：今年3月至11月，国土资源部在全国部署开展了“保增长、保红线”行动，一方面密切跟踪土地调控政策实施的新态势，对土地调控政策的实施效果进行评估，及时掌握扩大内需、支持灾区重建和国家综合配套改革试验区的相关土地政策执行效果，深化土地管理制度改革，形成制度创新成果；另一方面，依法维护土地管理秩序，强化土地监管，坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题。对涉及用地面积较大、群众反映强烈的土地违规违法问题，督促地方政府切实整改，严肃查处。开展“双保行动”，就是为了提高统筹保障和保护的能力，实现保障科学发展和保护耕地红线的有机统一。
保障科学发展，保护耕地红线，需要优先保障重点建设项目用地。计划指标保重点，一般项目靠挖潜。一是扩增量。今年已适当增加了新增建设用地计划指标，优先用于安排公路、铁路、机场、水利、能源、环保等基础设施和民生用地。二是挤存量。加大闲置土地清理处置力度，积极盘活存量用地，特别是批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的土地。三是调结构。严格执行土地供应政策特别是禁止和限制供地目录，调整工业用地出让最低价标准，优化土地利用，促进产业结构调整，落实保障性安居工程用地。四是快审批。主动参与新增国家投资项目的前期论证，进一步加快用地预审，适当扩大先行用地范围。建立土地审批快速通道，提高供地效率。
记者：在土地调控方面，土地规划起到了什么样的作用？
徐绍史：保障科学发展，保护耕地红线，需要加强和改善土地调控。加强土地政策与财政、货币、产业等政策的协调，从土地规划、计划、审批等手段入手，在土地供应总量、结构、布局、时序等方面积极参与调控。严格落实《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》，确保全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。认真做好新一轮土地利用总体规划修编工作，在确保耕地保有量、基本农田面积和严控城乡建设用地总规模的基础上，把本地区的经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施规划等，叠加到土地利用总体规划上去，加强规划的统筹和管控作用。严格按照规划实施土地用途管制，农地农用，农地“农民”用。完善土地利用计划管理。实行激励约束机制，强化差别化计划管理。
记者：在承包地和集体建设用地流转过程中，如何保证农民的利益不受损失？
徐绍史：当前，要高度警惕一种倾向，农村缺钱、城市缺地，两者一拍即合，大量农村土地继续流向城市。当前更要注意，在承包地和集体建设用地流转过程中，权力、资本、宗族强势甚至黑恶势力巧取豪夺，侵害农民权益。要特别关注这些苗头和倾向，及时予以解决，使改革始终在依法规范的轨道上前进。
农村土地管理制度改革，一不能等，要积极探索；二不能急，要稳妥推进；三不能乱，要依法规范。探索创新总体上应该在现有法律框架内进行，需要突破现行法律的，应该履行申报程序。要注重解决农村土地产权不够明晰、使用权不够规范、收益分配不够合理等问题。农民是农村土地管理制度改革的主体。对农民群众而言，土地不仅是生活保障，还是社会保障。我们要始终坚持以人为本，把农民满意不满意、农民拥护不拥护、农民受惠不受惠，作为推进农村土地管理制度改革的重要标准和尺度。
目前通常所谓的小产权房，也称乡产权房，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产。所以，小产权其实就是乡产权、集体产权，它并不真正构成严格法律意义上的产权。小产权房是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、搭建在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的商品房。
据记者了解，目前的小产权房、乡产权房有两种：一种是在集体建设用地上建成的，即宅基地上建成的房子，只属于该农村的集体所有者，外村农民根本不能够购买；另一种是在集体企业用地或者占用耕地违法建设的。针对各地出现小产权房，从1999年到2008年，党中央、国务院三令五申，明确规定，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。
“小产权房已经形成了，是一个客观现象。我的观点是既然它现在已经存在了，那现在面临的问题就是如何解决它。”中国人民大学土地规划研究中心主任严金明近日表示，小产权房是一个高房价的产物。这些年房价快速上涨导致百姓会去选择小产权房。针对小产权房既不符合现在的政策，也不符合现有的土地管理法律法规的问题，严金明认为，作为制度畸形儿的小产权房应亡羊补牢，为时不晚。
严金明表示，小产权房的出现和蓬勃发展绝非短期、局部因素作用的结果。从供应的角度来看，它是村镇不满于征地收益过低的产物；从需求的角度来看，它是市民无力应对房价过高的产物。而这中间巨大的土地价差究竟应该如何切分，问题的答案显然须在重新审视农民地权、政府职权的基础上，才有可能逐步做到公平合理。
同时，严金明认为，解决小产权房问题应该采取新老划断的办法。即对于已经存在的部分，可以试行多种灵活方式逐步消化；对于在建或者拟建的部分，则可将其纳入土地、财政、社保综合配套改革中一并规划。此两者之中，更为迫切的是后者，更为困难的也是后者。
2009年中国城市发展高峰论坛暨《城市蓝皮书》发布统计数据，截至2007年上半年，小产权房已达到现存全国实有村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上。
中国社科院可持续发展研究中心主任潘家华表示，由于城市化进程的推进和过高的房价，小产权房目前已经呈遍地开花之势。解决小产权房问题———要么修改相关法律，承认小产权房的合法性；要么严格执行现行法律，追究违法者的法律责任。
小产权房问题惟有通过立法途径方能解决，行政手段的“特事特办”终究难以逃脱违法嫌疑。
国家土地副总督察甘藏春在回应小产权房问题时曾表示，国土资源部从1999年开始，就在全国不同地方，开展了农村集体所有建设用地使用权流转的试验、试点，现在正在不断地总结经验，在适当的时机再提交国家立法机构，通过立法来解决。
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