2.以行政机关是否履行了信访职能，来确定将哪些信访问题纳入行政复议范围。信访和行政复议都是人民群众表达诉求的渠道，既有联系又有区别。《信访条例》实施后，我们经常收到申请人以对某行政机关不给信访人答复为由提出的复议申请，还有的对信访答复、复查、复核意见不服提出复议申请。信访人对行政机关依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服，是不是行政复议的受案范围，各地做法不一。我们从监督行政机关依法行使职权的角度出发，以被申请人是否具有相应的行政职权、有没有行政行为发生作为是否属于受案范围的依据。我们受理的理由是，法律法规赋予行政机关处理信访事项的职责，履行《信访条例》规定的职责是其应有的义务，上级行政机关应当监督下级行政机关依法行使职权，因此对于这一类不作为的情形，不应排除在行政复议受案范围之外。近年来，我们受理了多起信访不作为案件，而对于对信访答复、复查、复核具体内容不服提出复议申请的，原则上按《信访条例》的规定办。但是，如果本应是属于行政复议范围的问题，当事人先走信访程序后改走复议程序，只要在时效内或有正当理由，我们的态度是还应当受理。今年上半年，我们接待了一名来访的退休女职工，她反映单位将她的年龄弄错而使劳动部门提早一年批准其退休，多次向有关部门信访，但一直未能得到解决，最后将问题反映到了行政复议机关。经我们审查，退休审批行为是可以申请行政复议的，而该名女职工一直不知道，不存在超过行政复议申请期限问题，于是我们决定受理此案。后来，经过我们协调，劳动部门主动纠正了审查把关不严的错误，申请人提早一年被批准退休的问题得到妥善解决。为感谢行政复议机关办案人员，申请人还专门赠送了一面锦旗给行政复议机构。
3. 以是否有新的行政行为，作为是否受理因协助法院执行而引起的行政复议申请案件。根据最高人民法院的解释，行政机关协助人民法院执行所实施的行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。如果参照最高人民法院的解释，对于这一类行为按理也不应成为行政复议的受案范围。但如果将这一类行为完全排除在行政复议的受案范围之外，那么对于行政机关在协助执行时出现的违法或不当的行为就无法得到纠正。为了促进行政机关依法行政，我们在没有法律规定不属于行政复议受案范围的前提下，将协助人民法院执行所实施的行政行为纳入到了行政复议案件的受理范围。在我们受理这一类案件后，不对法院的实体判决进行审查，而是对行政机关在协助执行过程中的程序进行审查，看协助执行时有没有扩大范围或违法采取措施而给被执行人造成损害。去年，我们收到一起根据法院协助执行通知而变更土地使用权证的行政复议案件，土地管理部门在协助执行时按照自己测定的范围进行了变更，超出了法院要求执行的面积，于是我们受理了此案，责令该行政机关重新作出具体行政行为。该行政机关从中得到教训，认识到履行人民法院协助执行的义务，同样也要遵守法律，坚持依法行政。
4.以司法案例作为区别内部行政行为与外部行政行为的重要参考依据。按现行的法律规定，无论是行政复议还是行政诉讼，都不审查行政机关内部的行政行为，但法律明确排除的很少，还有很多情况未作明确规定，是否受理，争议很大。但是，近几年司法实践在这方面有一些突破。比如招工招考中涉及体检标准的“小三阳”案件。行政复议制度是一种自上而下的自我监督，自我约束机制。从一般理论上来讲，上级行政机关有权审查下级行政机关的一切行为。而行政诉讼则不同，由于受行政权和司法权界限的制约，其对行政行为的审查必然限于一定范围之内，小于行政复议的范围。行政复议与行政诉讼在受案范围上的冲突与衔接，正好能作为我们是否受理的参考依据。有些不明朗的行政行为，在法院的司法实践中是作为行政诉讼案件受理的，我们复议机关可以以此作为参考。如前年我们受理了一起因在公务员考录中限定身高条件的案件，正是考虑到过去人民法院曾将其作为行政案件受理的事实。现在我们将这类问题一般不再作为内部行政行为拒之门外。
5.按照建设服务型政府的要求，正确处理与复议范围相关的问题。一是从监督行政机关依法履行义务的角度出发，放宽受理行政不作为的复议申请。如近几年，有些人依据《湖北省政府信息公开规定》要求行政机关履行信息公开的职责，而有的申请公开的信息与自己没有直接的利害关系，对于这类新型案件是否属于行政复议范围，目前存在不同的意见。我们认为，对这类问题，首先不是看申请人与申请公开的信息是否有直接利害关系，而是要看行政机关对申请人提出的要求是否作了答复，即使没有利害关系，或者决定不公开所申请的信息，也应明确答复申请人，而不能置之不理。对这类案件予以受理，有利于促进行政机关树立服务意识。二是将行政合同的争议纳入复议的受理范围。目前法律对行政合同没有统一的系统的规定，是否应纳入行政诉讼和行政复议范围，争议较大。我们认为，行政合同虽然具有双重属性，但从根本属性上来说，它并不是一个纯粹的民事行为，而是一种非强制性的公法行为，将行政合同纳入复议范围，可以监督行政机关依法履行职责，加强对行政机关的监控，防止行政机关滥用职权，侵害另一方当事人的合法权益。三是对涉及省以下垂直部门的管辖机关的案件，坚持由申请人自己选择受理机关的办法。国务院《行政复议法实施条例》之前，我们一直是这样执行的，今年出台的省政府规章进一步作了规定。四是在行政复议期限与时效的问题上，我们对申请人的要求尽可能从宽把握，尽可能使人民群众的问题在行政复议中得到解决或化解。
三、加强研究论证，为正确把握疑难问题提供保证
一是及时向专家咨询。由于行政争议层出不穷，行政行为的种类不断增多，使得行政复议机关确定行政复议受案范围难度越来越大。去年，省政府成立了行政复议专家组，该项制度的建立为解决行政复议工作中出现的问题，提供了有力保障。当我们对行政复议案件是否符合受理条件，范围难以把握的时候，我们及时向行政复议专家组成员进行咨询，综合意见后，作出受理或不予受理的决定。今年初，有一起市国土资源部门依照法律、法规规定，经市政府批准而作出行政处罚的行政复议案件，我们对谁是被申请人、该不该由本机关受理拿不准。当时《行政复议法实施条例》尚未颁布，这类案件谁是被申请人《行政复议法》中也未明确，而最高人民法院的司法解释则是将经上级行政机关批准而作出具体行政行为的行政诉讼案件，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关作为被告进行对待的。对于行政复议来说，是将批准机关作为被申请人，还是将实施机关作为被申请人，我们决定向省政府行政复议专家组征询意见。专家组的意见认为，批准行为实际上是一种决定行为，如果将行政复议审查权交给批准机关，将会出现自己决定、自己监督的局面，从而有悖于行政复议的救济制度本质，因此必须由其上一级行政机关进行行政复议。根据专家组的意见，我们将市政府作为被申请人而决定受理此案。今年五月，《行政复议法实施条例》颁布后，对这一类情况进行了明确，证明当初我们以批准机关作为被申请人而受理此案是正确的。
二是集体充分研讨。行政复议的范围难以把握，受理意见出现争议，我们采取集体研讨的形式，加以分析和研究，在统一意见后，我们才作出选择，避免了因个人的理解出现偏差，而造成作出错误的决定，带来不良的后果。尤其是涉及到社会敏感问题(如企业改制、批准股票发行)、涉及到专业性很强的责任认定、技求鉴定以及需要通过专家评审而以行政机关名义作出确认等行为，我们都慎重对待。对这些难以把握受案范围，有了不同意见，我们都采取集体研究的形式，在复议机构内让大家充分发表意见，最后才作出决定。
四、几点建议
1.要按照化解行政争议“主渠道”的要求,对行政复议制度进行重新定位。目前我国一方面大量的行政争议不是通过法律渠道解决;另一方面，行政诉讼、行政复议这种法律救济制度只能发挥有限的作用。尤其是行政复议，虽然具有诸多优点，但受案数仅与诉讼数持平，有时甚至比诉讼还少。这与行政复议制度设计的初衷和中央对化解行政争议的要求相去甚远。其中重要的原因是，《行政复议法》在立法时，就是把这种制度定位在“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，而且监督的范围也基本与司法监督大体相同。按照这种思路设计的制度框架，不可能使行政复议制度成为化解行政争议的主渠道。在行政复议制度运行十多年后的今天，有必要对此进行反思，我们究竟需要什么样的行政复议制度，要这种制度发挥什么样的作用。我们认为，行政复议作为一种重要的行政法律救济制度，它应成为化解行政争议的主渠道。在指导思想上要把行政复议作为解决行政争议的主渠道，而把信访作为化解其他社会矛盾的补充，把人民法院作为维护社会正义的最后防线来进行制度重建。
2.改变传统的思维定式，突破性地扩大行政复议受案范围。不再以行政诉讼范围作为行政复议范围的参照系，重新思考行政复议范围的内容。行政复议既然是行政系统内的监督，就应是全方位的。上级对下级不能越俎代庖，但作为监督，理论上不应有禁区。扩大行政复议范围，应主要是抽象行政行为和内部行政行为。事实上，对抽象行政行为目前已经纳入了上级的监督，只是目前不是由相对人发起;而对内部行政行为，理论界有不少人主张纳入司法审查。传统的特别权力关系理论受到许多国家和地区学者的批判。人们逐渐认识到公务员作为一个人的独立性不应被忽视，其个人权益同样应受法律的平等保护。目前在德国、日本以及我国台湾行政法学界普遍认为，当国家针对公务员个人行使公权力时，公务员地位等同于一般公民，有权请求外部救济。
3.修改行政诉讼制度,从根本上改变行政复议机关的被告地位。目前行政复议案件受案少、许多行政复议机关不愿受理案件，对行政复议申请拒之门外，与行政复议机关的被告地位有直接关系。行政复议机关虽然也是行政机关,但行政复议是一种准司法行为,行政复议行为与一般的行政行为有本质的区别。要组织专家学者对行政复议性质进行理论研究，借《行政诉讼法》修改之机，重新对行政复议的性质进行定位。至少要防止有的学者提出的“凡是经过行政复议的案件一律以行政复议机关作为被告”的情况发生。否则，不仅行政复议机关将不堪重负，而且将使行政复议案件大幅萎缩，使这项制度雪上加霜。要借鉴韩国行政复议制度，对我国的行政复议机构进行相应的改革，使之成为相对独立的行政裁判机关。只有这样，才能使行政复议制度成为化解行政争议的主渠道。
