在第十八届中央纪委第二次全体会议上,习近平总书记指出,“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。在今年两会期间参加全国人民代表大会江苏代表团审议时,习总书记又一次提出,“要把权力关进制度的笼子里。这项工作要继续坚持,去搞好完善、建设”。总书记的讲话在社会上引起强烈反响。如何将权力关进制度的笼子里?

　　笔者认为,当下必须从理念革新、制度设计、有效执行等方面着手,努力强化把权力关进笼子的制度建设,编紧权力的笼子。

　　理念革新:权力必须受制

　　如果说,十八大提出“要全面推进惩治和预防腐败体系建设,做到干部清正、政府清廉、政治清明”,为反腐败倡廉建设提出了明确目标任务的话,那么习近平总书记提出“把权力关进制度的笼子里”,“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”,就是对反腐败工作尤其是预防职务犯罪工作的总号令和总要求。要正确理解和落实这一总要求,做好预防职务犯罪工作,必须首先树立三个基本理念:

　　一是强化对权力本性的认识,树立权力运行必受监督的理念。如果权力过于集中而又得不到监督,那么必然滋生腐败犯罪。必须树立主动接受监督的理念,并逐渐养成接受监督的习惯,让权力在阳光下运行,接受人民的监督。

　　二是深刻认识制度建设的重要性,强化制度预防的理念。党的十七大提出要“更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设”,突出强调了制度建设的重要性。中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确指出“加强反腐倡廉制度建设,充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用”。开展党风廉政建设和反腐败工作,就是要从制度上铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。通过制度建设才能为权力运行筑起堤坝,规范程序,明确法度,防止出现职能缺位、失职、越权甚至违法犯罪现象。

　　三是敬畏法律权威,树立法治理念。党的十八大要求全面推进依法治国,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。一方面,权由法定,权由法制,公职人员都应依法履职,社会公众应依法办事。另一方面,应广泛树立法律权威,弘扬法治精神,培育法治理念,增强法治意识,让更多的人接受法治的思想,自觉运用法治思维和法治方式履职办事。

　　制度设计:重在科学有效不立规矩,不成方圆。权力运行必须依据法律、制度、规定,要在制度的笼子里运行。如果制度设计不了或者设计不好,那么权力监督和制约就没有规矩或者没有好的规矩,就很难真正地将权力关进制度的笼子里。要保证发挥制度的功效,将权力关进制度的笼子里,在进行制度设计时应尽量做到:

　　一是全面系统。“法网恢恢,疏而不漏”,应当按照用制度管权、管事、管人的总要求,全面制定规范权力运行、预防腐败和职务犯罪的规范和制度。同时,强调制度的系统性,使不同的制度相互衔接,有效协同。在此基础上,统筹规划,形成包括法律法规、体制机制制度、细则办法在内的完整而系统的法律体系、制度体系,从配置到运行、实体到程序,实现对各种权力监督制约的全覆盖,不留死角,不留盲区。

　　二是科学有效。制度设计要合理,从实际出发,进行科学论证。建立健全制度,既保证制度可行,又要适应现实需求,并有一定的前瞻性。另外,还要根据背景、条件、形势的不断变化,不断、及时地对制度进行修正、补充和完善。

　　三是严格严密。制度设计应当严格,通过明确、清晰的规定,起到对权力严格规范的作用。制度设计要严密,预先、通盘考虑各种可能情况,通过严密制度之网,堵截可能为违法犯罪利用的客观机会和条件。

　　四是切实管用。制定的制度必须有操作性,切实可行,有较强的执行力。对制度执行情况可以督促检查,使违反规定者及时被发现、检查、纠正,落实责任追究。

　　《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设实施纲要》发布之后,我国已经初步建立了法律体系,形成了对国家权力的总规范,各行业、部门、单位都制定了大量的权力运行程序和规范,在惩治和预防腐败方面发挥了积极作用,产生了很好实际效果。实际上,并非所有法律、制度都能有效地将权力关进笼子里,有的是制度缺乏,不够用;有的是制度不够科学、效能低下,不管用;有的是制度已经滞后或者过时,失效无用,等等。因此,必须按照习总书记的讲话精神和要求,对于制度建设经常抓,长期抓,不断地健全和完善监督权力运行的制度建设,保持和增强制度的生命力和效用,一方面要及时查漏补缺,不断健全、完善监督制约权力的制度体系,另一方面对于一些不配套、针对性、操作性不强的制度应当及时进行修改、完善,以增强其科学性、协调性、适应性和有效性。

　　固化成效:以预防促进制度建设

　　在实践中,检察机关应当通过正确履行预防职务犯罪职责,综合运用预防调查、预防咨询、犯罪分析、检察建议、预防监督、年度报告等工作措施,进一步强化制度建设和制度预防,为将权力关进制度的笼子里发挥积极作用。

　　通过预防工作着力推进权力运行监督制约机制的顶层设计。通过强化预防年度报告制度工作和检察建议工作,围绕推动惩防腐败体系建设和社会管理创新,通过分析职务犯罪发生原因、条件和规律,查找带有源头性、根本性和基础性的原因,研究提出完善体制机制和加强法律制度建设,能够解决深层次问题、重点问题、难点问题的建设性意见,推动党委、政府及其他有关主管部门加强和实施监督制约权力运行的顶层制度设计。

　　结合办案强化微观权力监督制约机制的完善。结合办理各类职务犯罪案件,深入到关系群众切身利益问题较多、职务犯罪案件多发易发领域开展预防调查,分析导致犯罪发生的个案原因和类案原因,查找制度漏洞和管理欠缺,提出有针对性的对策建议。

　　结合职务犯罪风险评估和预警,强化防范腐败犯罪制度的健全。深入权力集中部门和资金资源密集领域,综合分析各种职务犯罪信息、群众举报、行风建设、社会评议等方面信息,通过分类分层排查职务犯罪风险点,研判和查找职务犯罪多发易发的关键部门、部位、环节,有针对性地提出防控措施等建议。

　　结合技术预防,增强制度预防的实效。技术应用和技术预防对防范腐败风险和职务犯罪具有很多特殊功效。要广泛地通过现代科技手段,大力开展技术预防,强化流程控制和过程监督,最大限度地避免和克服人为因素的干扰和恶意规避,增强制度自身有效运行的自主性、客观性和强制性,将权力关进制度的“铁”笼里。

　　(作者系最高人民检察院职务犯罪预防厅副厅长)