新信访试验

　　5月1日，国务院颁布实施《信访条例》届满五年。

　　第一部信访条例在1995年制订，十年之后的2005年，在信访高峰期国务院重新修订了《信访条例》。但是现在，越来越多的基层信访工作者坦言，《信访条例》中的若干规定已经滞后于现实，那些不合时宜的条例正在困扰着信访官员。

　　全国人大代表、江苏宿迁市信访局长申湘琴已经连续三年在全国两会上建言“信访立法”，另一位全国人大代表、江西省信访局长魏旋君也发出了同样的呼声，但是得到的回复却不容乐观。一部有着法律效力的《信访条例》为什么在实施不到五年之后，就让执行者们异口同声地呼吁“修法”呢？

　　关于《信访条例》要否修改，或者信访要否立法的问题，正在成为基层信访部门和专家学者们争议的焦点。之前中央党校与国家信访局举办的一次学术交流会上，就出现了对于信访制度是否应该取消的尖锐争论，而信访制度该往何处走的问题也让与会专家争论不休。信访不信法，一个不容回避的现实就是，正是因为不信法才衍生出信访制度，而涉法涉诉问题正是信访立法中最难以逾越的难题。

　　在立法仍存悬疑的时候，各地的信访工作出现了一些新的变化。北方出现了沈阳模式，南方出现了江苏模式，南北两种不同的模式正在对新的信访体例形成实质影响。沈阳开始设立“群众工作部”，学习沈阳经验的山西也推出了“社会工作部”，这个设立在党委机关下的部门其实人员并无变化，“一套人马，两块牌子”在信访部门可能很快会成为常态。在信访局长逐渐高配之后，想知道纠纷。再增加一块牌子，其实质是使信访部门的权力逐渐由虚权变为“实权”。在江苏淮安，则采取了另外一种方法，即把权力下放到基层，所有的问题都在发生的地方解决。他们把信访的每一个步骤都公布在阳光下，给基层接通了一个窗口，让信访者在基层就可以直接视频到任何一个实权部门。

　　信访体系在基层的这些变化，是自下而上的革命，还是摸着石头过河的权宜之举，现在尚不清晰。但是，每一种变化都有可能催生新的事物，这种变化无论会否倒致信访第三次修法，抑或会催生信访体系新的权力制衡，都会促使当下的社会生活发生渐变，随着时间的迁移这种改变将显现出其最终的影响。

　　三城市信访新路探索

　　信访局应该更名为信访服务管理局，还是应该在信访局之上再设立群众权益保障和投诉受理工作部，地方信访部门正在尝试不同的路径来解决信访难题

　　文｜本刊记者 刘彦昆 江苏、北京报道

　　信访求变的信号越来越强烈了。

　　变化来自地方，4月7日，沈阳成立群众权益保障和投诉受理工作部；4月17日，山西省亦高调宣布设立社会工作部。值得注意的是，上述部门都直接隶属于当地党委直管部门，且在配置后形成的是与信访局“一个部门，两块牌子”的格局。

　　在大部制甚嚣尘上之际，新部门着重要解决的是此前信访部门没有行政处置权的尴尬，江苏宿迁市信访局长申湘琴说，很多时候信访局长必须靠自己的人脉来解决实际问题。信访高涨让各地政府大为头痛，信访部门由之前的“接待部门”转向“办事部门”的一个变化是：信访局长开始调高行政职位。2000年前后市一级的信访局长们大都开始兼任市委或市政府副秘书长，及至2003年，国家信访局长王学军兼任国务院副秘书长。从上至下，信访局长的高配一方面显示了信访工作的重要性，另一方面却也凸显信访形势的严峻。

　　高配信访局现在被推到了县一级，上访大省山西最近宣布县信访局长要提高到副县级。职位高配、权力实授，这种变化会催生出什么新的现象？

　　信访代价

　　就像硬币的两面，运用好信访这个管道，能够为老百姓解决许多实际困难，消解危害社会稳定的因素，但是，如若处理不当，甚至失控，社会为此付出的代价也很昂贵。

　　2004年，江苏省宿迁市按照相关规定对67名“无理上访人”进行程序“终结”，那时，全国人大代表、宿迁市委副秘书长、信访局长申湘琴就算过一笔账：一个上访人进京，地方 “带人”一趟就要花掉3000元，如果这67个人每年都进京几趟，一年要花掉多少钱？

　　经济账算完还有“政治成本”，申湘琴回忆说，宿迁辖下的泗阳县，曾经因为一个上访人在“敏感时期”多次进京上访，整套领导班子被追责遭撤换。

　　淮安市信访局副局长杨德师也回忆了一个案件：“文革”期间，某人家中价值3000元的黄金被收走，“文革”结束后，他要求退回。因为实情一时难以考证，案子一拖再拖，耗费了众多的人力，并为此付出十几万的行政成本后才终于结案。

　　对于一些上访人来说，无论其初衷“有理”或是“无理”，“经年累月的上访不但毁掉了家庭，毁掉了生活，甚至很多人为此患上精神疾病，”这样的例子，申湘琴和杨德师这些一线的信访工作者见的太多了。

　　按照杨德师的说法，从信访中可以看出中国社会发展及矛盾变化的轨迹：上个世纪80年代末到90年代初农民群体反映的信访问题多；90年代以后，随着国企改制大规模开始，工人群体的信访量激增；现在城市发展成为主题，涉及征地拆迁的案件也就多了起来。据《瞭望新闻周刊》报道，1993年我国发生各类群体性事件0.87万起，到了2006年就发展到9万起。短短十三年的时间里竟上升了9倍多。

　　2000年以后，信访工作被提到维护“社会稳定”的高度，各级党委政府对信访工作的重视程度是空前的，在不断的探索中出现了新的现象。

　　不同的路径

　　减少进京“非正常”上访人数，是让地方信访部门最“头疼”的问题，经过多年实践，江苏淮安、宿迁和辽宁沈阳等地的信访工作者都意识到疲于奔命地“截访堵人”是没用的，“解决老百姓的实际问题”才是问题的核心，围绕这个共同核心，三座城市开始了不同的路径探索。

　　淮安的“阳光信访”路启程得早，从2001年起，就利用干部“走下去”的做法消化了大量历史积案。现在，淮安利用“阳光信访”系统，一方面提供多渠道的“便民”信访服务，另一方面把信访问题的解决归类到各级职能部门，“问题解决在当地，矛盾化解在基层”，信访局的职能则被确定为“监督管理”。

　　淮安市委副秘书长、信访局长邱金义认为，“平时把矛盾解决好，越级上访才会少，中国信访工作解决问题的重点在县处级机构”，而淮安的路子代表了信访的未来趋势，邱金义进一步说，“信访局应该更名为信访服务管理局”。

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