2012年1月7日，在“全国国土资源工作会议”上，国土部部长徐绍史首次公开宣布，已批准北京、上海利用集体土地建设租赁住房。

　　不仅如此，一些“商品房价格较高、建设用地紧缺”的直辖市和少数省会城市，只要“由省级人民政府审核同意并报部批准”，也有望获批试点。

　　面对国务院连续下达的数百万套保障房建设硬指标，国土资源部(下称国土部)对农村集体土地使用的态度，终于出现重要转变。

　　此前，虽地方诉求强烈，住房与城乡建设部(下称住建部)也早在一年前已公开表态可探索用集体土地建公租房，但国土部态度始终审慎。

　　国土部表态合法化

　　此次国土部的表态，不仅明确了北京、上海等地做法的合法化，也扩展了其他省份操作的空间。

　　早在2008年底，北京即表示“建成年租制的房屋用于收取租金保障农民长远利益”，并着手相关政策配套准备。而有关试点已向国土部申报的消息也屡有传来，但国土部并未积极回应，其原因主要在于其与现有法律存在冲突。

　　按《土地管理法》，土地可分为城市的国有土地和农村的集体土地。国有土地使用权可上市公开交易，但集体土地只能限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。虽广东、江苏等地也有推动集体建设用地流转试点，但无不强调其不得用于房地产开发和住宅建设。集体土地进行其他非农建设，只有经征用转为国有土地后，才能“招拍挂”。

　　随城市化推进，大量集体土地被纳入城市规划圈。但只要性质不变，就不允许上市交易。一些土地学者认为，这在制度上使得城市国有土地和农村集体土地不能实现“同权”。

　　2010年，北京选择了50个村进行城乡一体化改革，涉及土地面积3200万平方米，需投资约2300亿元。

　　据一位参与改革的人士介绍，随着“招拍挂”市场上土地价格屡创新高，农民对拆迁补偿的诉求不断提高，拆迁成本高，官民矛盾大，原有土地征收模式难以为继。于是北京市保留农村集体土地原产权性质，以土地入股等方式发展农村集体产业，让农民分享城市化成果，不但降低征地成本，也避免矛盾。

　　由于相关配套政策不全，北京自发的试点一直低调推进。北京市曾向国土部提交“利用集体土地建设和租赁住房试点实施方案”，并在多次沟通后将试点范围锁定在上述50个村。

　　2010年11月18日，北京副市长陈刚透露，北京市政府已批准在集体土地建租赁房的试点方案，已有五个农村集体经济组织申请建房1万多套。这样的租赁房，面向非京籍流动人口，以市场价出租，收益归村集体经济组织所有。

　　无独有偶，上海市为解决外来人口居住问题，也计划试点集体土地上建公租房。据财新《新世纪》了解，上海市曾向国土资源部申报试点方案，计划占地600公顷，建设1000万平米、20万套公租房，看着糖尿病食疗与按摩。解决90万人的住房需求。两地试点始终作为特例处理，土地用途也仅限于建设公租房，决策者一直未有推广之意。一位接近国土部的人士告诉财新《新世纪》记者，此次国土部试点扩面，与保障房建设任务压力有关。

　　按照住建部测算，2011年1000万套保障房需资金1.3万亿元。据全国人大常委会委员严以新测算，中央财政投入大概占了不到13%。他指出，在现行国家财政分配体系下，地方财政不堪负担。

　　虽然国土部一再强调“保障房供地应保尽保”，但一位住建部人士认为，地方政府缺乏动力占用指标建设不赚钱的保障房;加之征地难，补偿提高、冲突加剧，国土部高层也逐渐认识到，传统办法征地不如“还权于农民”。

　　2011年10月，在接受全国人大常委会专题质询时，国土部和住建部对租赁房的意见达成一致。国土部总规划师胡存智告诉财新《新世纪》记者，国土部目前已给出了试点的原则性规定。一位接近国土部的学者分析，这意味着此类试点有了政策层面的依据和保障。

　　胡存智指出，之所以表述为“集体土地建设租赁房”，而没有提公租房，是因为公租房应该是政府建设的，将村集体建设的房屋称为租赁房更为准确。

　　另一国土部人士告诉财新《新世纪》记者，集体租赁房至少应有两个原则：一是集体经济组织建设、运营;二是只租不售。

　　更大的突破在于，国土部不但允许北京市、上海市进行试点，也允许其他省份申请。上述住建部人士分析，试点将多在东部江苏、广东等省份。这些地方由于产业转移，原本的乡镇企业闲置地通过建设租赁房的方式操作，事实上升级为服务业用地，但一直未获法律认可，处于灰色地带。他认为，这些用地此次有望获得法律认可。

　　只租不售

　　以往利用“城中村”集体土地建设的住宅等因无产权保障，被称为“小产权房”，国土部一直对其持否定态度。此次政府部门一再强调，租赁房并非“小产权”。

　　2011年初，北京试点获批的消息一度引发舆论对“小产权房”转正的猜测。

　　2011年1月13日，北京市国土局网站特意发表官方声明称，集体土地上建设租赁住房试点与所谓“小产权房”是完全不同的概念。对于占用集体土地违法建设的“小产权房”，市国土局将按照国家统一的政策依法进行处理。

　　该声明强调，集体土地上建设租赁房，是北京市在城乡一体化过程中为拓宽北京市租赁住房建设渠道，以多种方式解决城乡接合部地区周边产业园区、产业聚集区内的来京人员及其他人员临时性居住需求，促进农民产业增收，优化城乡接合部环境而在探索的一项新政策。必须符合规划，对建设主体、用地性质、用地方式都将严格界定，必须依法办理审批手续。

　　2011年12月30日，住建部住房保障司司长冯俊在接受中国政府网访谈时则强调，利用农村集体建设用地建公租房与“小产权房”不是一个概念。他表示，集体土地上建租赁房有一系列条件，比如房价比较高的地区、土地资源比较紧缺的地区、省级政府要为试点作出方案、要经国土资源部批准。

　　据财新《新世纪》记者了解，为了规避试点转化为“小产权房”的风险，国土资源部和北京市均提出了严格的限定条件。

　　北京试点方案在经国土部征求各司局意见时，相比看糖尿病如何食疗。国土部即要求“严格房屋权属管理”，房屋产权证只发到村集体，不予分割，并注明租赁住房性质，不得改变用途，不得转租、转让、出售、抵押;要严格使用范围和使用期限，使用对象要符合公租房的条件，严格界定;承租期限不能过长，租期是三到五年。

　　财新《新世纪》记者获悉的北京市试点方案在几经修订后也规定，集体土地租赁房建设，严格执行用途管制，只租不售，防止以租代售、进行小产权房建设。同时，建设规模也严格控制，试点范围限定在城乡接合部50个重点村改造。

　　谁来运营

　　即便如此，国土部门仍担心操作中演变成事实上的“小产权”房。