达成仲裁协议不属于终结工伤认定程序的正当情形,劳动保障行政部

[要点提示] 受伤职工提出工伤认定申请，劳动保障行政部门审查符合受理条件。在工伤认定程序开始后、工伤认定决定作出前，另行由劳动仲裁部门进行调解并且达成了仲裁调解协议，职工撤回工伤认定申请，劳动保障行政部门终结工伤认定程序。在法定申请期限内，受伤职工对仲裁调解协议反悔，又提出继续进行工伤认定的申请，但劳动部门以达成仲裁协议为由终结认定程序。法院认为，达成仲裁协议不属于终结工伤认定程序的正当情形，劳动保障行政部门不得以已经达成仲裁协议为由终结认定程序，判令劳动保障行政部门继续进行工伤认定。
[案情]
原告：樊银富。
被告：江苏省泰兴市劳动和社会保障局。
第三人：江苏省泰兴市泰达船舶机械有限公司。
原告系江苏省泰兴市泰达船舶机械有限公司职工。中午，泰兴市泰达船舶机械有限公司因意外导致汽油、油漆燃烧，樊银富四肢被烧伤，后送至泰兴市人民医院治疗，医院诊断为四肢烧伤30％，Ⅱ度。
，樊银富向泰兴市劳动和社会保障局提出工伤认定申请，泰兴市劳动和社会保障局于同日受理。仲裁。在工伤认定过程中，樊银富于向江苏省泰兴市劳动争议仲裁委员会提交劳动争议仲裁申请书，该委受理后立即主持调解，并于作出泰劳仲案字[2008]第019号仲裁调解书。泰兴市泰达船舶机械有限公司履行了调解书规定的义务后，樊银富撤回工伤认定申请，泰兴市劳动和社会保障局于同日作出泰劳工终[2007]第029号工伤认定终止通知书。
在撤回申请后，樊银富认为仲裁调解协议确定的赔偿数额太少，协议违背其真实意愿，对仲裁调解协议内容反悔，要求撤销工伤认定终止通知书，继续进行工伤认定程序，遂于向泰州市劳动和社会保障局申请行政复议。泰州市劳动和社会保障局于Z作出泰劳社复决字[2008]第003号行政复议决定书，维持泰兴市劳动和社会保障局所作的泰劳工终[2007]第029号工伤认定终止通知书。樊银富不服，向泰兴市人民法院提起诉讼，后于提交撤诉申请书。泰兴市人民法院于同日作出(2008)泰行初字第13号行政裁定书，准许樊银富撤回起诉。
，樊银富再次向泰兴市劳动和社会保障局提交工伤认定申请。泰兴市劳动和社会保障局在受理樊银富工伤认定申请后，以有关工伤事宜已经在仲裁委员会的调解下达成协议为由，于再次作出了泰劳工终[2008]第004号工伤认定终止通知书。樊银富不服，于向泰州市劳动和社会保障局申请行政复议。复议机关于作出泰劳社复决字[2008]第010行政复议决定书，维持泰兴市劳动和社会保障局所作的泰劳工终[2008]第004号工伤认定终止通知书。樊银富不服，向泰兴市人民法院提起行政诉讼。
[审判]
江苏省泰兴市人民法院经审理认为：根据行政诉讼合法性审查原则，本案主要审查泰兴市劳动和社会保障局所作的泰劳工终(2008)第004号工伤认定终止通知书是否合法。根据工伤保险条例第五条规定，泰兴市劳动和社会保障局履行本市行政区域内企业职工工伤认定的职责。工伤保险条例第十七条规定，用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。《江苏省实施工伤保险条例办法》第十二条规定，申请人不具备申请资格的，或者提出的工伤认定申请超过规定时效的，劳动保障行政部门不予受理；该办法第十六条第一款规定，劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，对不符合受理条件的，应当终止工伤认定。樊银富于向泰兴市劳动和社会保障局申请工伤认定，泰兴市劳动和社会保障局作出工伤认定终止通知书没有相关法律依据。故泰兴市人民法院依照行政诉讼法第五十四条第(二)项的规定，判决撤销了泰兴市劳动和社会保障局于作出的泰劳工终[2008]第004号工伤认定终止通知书，责令泰兴市劳动和社会保障局重新作出具体行政行为。
一审宣判后，泰兴市劳动和社会保障局不服，问江苏省泰州市中级人民法院提起上诉。其上诉理由主要为：我局所作出的终止决定程序合法。樊银富已经通过仲裁方式与泰兴市泰达船舶机械有限公司达成协议，双方当事人已经签收，该仲裁调解书具有法律效力。仲裁请求承认。因此樊银富再次提出工伤认定申请不符合受理条件，本局终止该工伤认定程序符合法律规定。请求二审法院撤销原判，依法改判。
一审宣判后，泰兴市泰达船舶机械有限公司亦提起上诉。其上诉理由主要为：1、樊银富的起诉属于重复起诉，原审法院应裁定驳回起诉。2、樊银富的工伤认定申请不符合受理条件，泰兴市劳动和社会保障局作出的终止认定通知书符合法律规定。故请求二审法院撤销原判，依法改判。
江苏省泰州市中级人民法院经审理认为：原审法院判决撤销泰兴市劳动和社会保障局于作出的泰劳工终[2008]第004号工伤认定终止通知书，责令泰兴市劳动和社会保障局重新作出具体行政行为，该判决并无不当。上诉人泰兴市劳动和社会保障局、上诉人泰兴市泰达船舶机械有限公司所称上诉请求，缺乏法律和事实依据，法院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照行政诉讼法第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
[评析]
本案的处理，涉及工伤认定1年时效的理解运用以及工伤认定程序终结情形两个问题。工伤认定属于行政确认行政行为，劳动保障部门在申请人的申请符合法定受理条件的情形下，应当依法启动工伤认定程序。只要是还在申请时效内，符合工伤认定申请条件且不具备终结工伤认定程序条件的申请，仍然应当依法进行工伤认定程序。本案中原告樊银富在劳动仲裁程序中达成的仲裁协议不属于终结工伤认定程序的条件，法院应当判令行政机关继续进行工伤认定。
一、对符合法定受理条件的工伤认定申请均应受理
工伤认定是依申请的行政确认行为，它发起于企业或者职工个人的申请，这是工伤认定的“入口”。对照工伤认定申请受理和不受理的基本情形，樊银富的两次申请均符合法定受理条件，劳动保障部门均应受理。
(一)受理工伤认定申请的情形。劳动和社会保障部《工伤认定办法》第七条规定，只要工伤认定申请人提供的申请材料完整，属于劳动保障行政部门管辖范围且在受理时效内的，劳动保障行政部门应当受理。因此，凡是工伤认定申请人提供的申请材料完整，属于劳动保障行政部门管辖范围且在受理时效内的，劳动保障行政部门应当受理。具体的条件为：1、申请人提交的申请材料完整。工伤保险条例第十八条、《工伤认定办法》第五条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：(1)工伤认定申请表；(2)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料；(3)医疗诊断证明或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，劳动保障行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，劳动保障行政部门应当受理。2、工伤认定申请属于劳动保障行政部门管辖范围。工伤保险条例第五条规定，县级以上劳动保障部门负责本行政区域的工伤保险工作。具体而言，(1)业务范围符合要求。如果申请不属于劳动保障部门的业务范围，劳动保障部门就无权受理。(2)级别符合要求。符合本级劳动行政部门的级别范围。(3)区域范围符合要求。工伤申请应当向统筹地区的劳动保障部门提出。3、认定申请在受理时效内。国务院工伤保险条例第十七条、劳动和社会保障部《工伤认定办法》第四条规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。用人单位未按规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。
(二)不予受理工伤认定申请的情形。对于不予受理工伤认定申请的情形，工伤保险条例没有作出专项规定，散见于不同的条文中，归纳起来，有以下几种情形：1、申请人提供的材料不完整，包括告知需要补正的材料后未在受理时效内提交完整材料的；2、不属于某一劳动保障部门的管辖范围的，对于这种情形，应当告知申请人向有管辖权的劳动保障部门提起申请；3、超过申请时效的。
(三)本案申请人的申请符合工伤认定的受理条件。樊银富向有权机关提交了材料完整的申请，而且樊银富的认定申请在法定受理时效内。为了充分保护职工的权益，工伤职工或者其直系亲属、工会组织提出认定申请的时限较长，提出工伤申请的时效为发生事故之日起的1年内。本案原告在发生工伤事故，其提出申请的时间为至。
原告第一次提出申请为，认定申请在受理时效内。该程序进行中，经过劳动仲裁部门的仲裁，达成仲裁调解协议，原告撤回申请。实际上，对其工伤认定申请，劳动保障部门并没有作出行政确认行为。第二次提出申请为，认定申请依然在受理时效内。对符合受理条件的申请，劳动部门均应当予以受理。在缺乏正当理由时，不能自行终结工伤认定程序。
二、工伤认定程序非正常终止的主要情形
终止认定是劳动保障部门工伤认定程序的全部终结，它是工伤认定程序的特殊的“出口”。终止认定是指在认定程序进行过程中，因发生某些非正常的原因，使认定程序无法继续进行或者继续进行已经没有必要，由认定机关作出终结认定程序决定的制度。工伤认定的程序方面，国务院工伤保险条例与劳动和社会保障部《工伤认定办法》规定了申请、受理、调查核实、认定四个程序阶段。对于程序进行中出现特殊情形，需要非正常终结整个认定程序没有作出系统的、明确的规定，需要在认定程序中具体把握。认定终结不同于认定程序的中止，认定程序中止仅仅是认定程序的暂停，引起认定程序中止的特殊原因消失后，认定程序可以恢复，而认定程序终结是整个认定程序的永久性结束。
依照《江苏省实施工伤保险条例办法》以及参照民事诉讼终止的条件，笔者总结归纳工伤认定的终止情形有：
1、法定情形。《江苏省实施工伤保险条例办法》第十六条规定，劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，对不符合受理条件的，应当终止工伤认定。该条是目前法定的终止工伤认定的惟一一种情形，即受理后发现申请不符合法定申请条件的，对该认定应当终止。
2、参照民事诉讼终止的情形。(1)权利主体缺失的情形。申请人死亡，没有继承人，或者继承人放弃诉讼权利的；(2)义务主体缺失的情形。没有为职工办理参加工伤保险的义务承受主体破产倒闭，没有财产，也没有应当承担义务的其他主体的。
三、仲裁协议不能作为终结工伤认定程序的依据
本案中，原告樊银富在劳动仲裁委员会的调解下达成的仲裁调解协议，不能作为行政机关终结工伤认定程序的依据。
本案首先涉及行政机关依法行政的问题。根据合法行政原则，行政机关在行使行政权力管理公共事务时，必须有法律授权，并依据法律规定行使权力。正所谓“无法律即无行政”。行政机关的行政活动是行政机关运用行政权力的活动，权力意味着对他人的强制，而强制他人不能由行政机关自己决定，应当由法律决定。本案行政机关作出的工伤认定终止通知书没有法律的依据，违背了依法行政原则中的法律保留原则。法律保留原则是指在涉及公民权利义务等事项方面，只有法律明确授权，行政机关才能实施相应的管理活动。樊银富在仲裁中达成的仲裁协议不构成终止工伤认定的法定条件。权力法定，法律没有授权行政机关在仲裁协议达成后有终结工伤认定程序权力，行政机关作出的终止工伤认定行政行为缺乏法律依据。
其次，涉及劳动仲裁程序与工伤认定程序之间的关系。两个程序是有区别的。劳动仲裁程序与工伤认定程序属于不同性质的法律程序，它们所要解决的问题也不是同一种类的问题。工伤认定属于行政确认行为，是一种具体行政行为，是行政机关运用行政职权所为的行为。劳动仲裁属于仲裁行为，是一种准司法行为，劳动仲裁委员会并非行政管理者而是居间裁决者。仲裁程序也不同于一般具体行政行为的程序，它要求仲裁部门客观公正地审查证据、调查事实，然后作出仲裁裁决。它们又是相互联系的。工伤认定结论为解决劳动仲裁或者民事诉讼提供了证据，通过劳动仲裁或民事诉讼途径最终使工伤得到有效救济。由于工伤认定和劳动仲裁的性质不同、功能不同，即使原告就工伤赔偿问题与企业达成了仲裁调解协议，也不妨碍原告行使申请工伤认定的权利。
最后，从权益保障的角度看，工伤认定结论对劳动仲裁的结果具有重要的参考作用，在缺乏这一参考基点的情形下，将会直接影响职工对其权益保障的衡量。如果职工获得工伤认定，则对职工参与仲裁和调解非常有利；如果没有认定工伤，则对企业参与仲裁和调解有利，因此仲裁制度设计在工伤认定制度之后。从这个角度说，判令行政机关继续履行认定职权，可以使得双方对劳动仲裁或者调解所依赖的事实更加明了，有利于提高劳动仲裁和调解的公平性。
因此，笔者认为，只要职工提出的工伤认定申请符合工伤保险条例法定受理的条件，劳动保障部门应当予以受理。在启动认定程序后，没有出现终结认定程序的正当情形的时候，劳动保障部门不得主动作出工伤认定终止通知书终止认定程序。
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