我国农村社会养老保险制度现状及发展对策分析

随着全面建设小康社会的不断深入，构建“和谐社会”、建设新农村的不断推进，农村社会养老保险问题越来越受到政府、理论届和学术界的广泛关注。长期处于社会保障制度边缘的农村社会养老保险制度，日益凸现出其有待进步完善的一面。如何建立和健全一个科学、合理的符合农村实际情况的农村社会养老保险制度已经成为我国政府需要面临的一个问题。本文在深入调研的基础上，分析了目前我国农村社会养老保险的现状及问题形成的原因，同时提出了建立与完善我国农村社会养老保险制度的具体措施，为建立健全适合我国农村社会现状的养老保险制度提供合理化建议。

一、我国农村社会养老保险制度现状

我国农村社会养老保险制度，并没有建立完善统一的农村社会养老保险体系，随着市场经济的发育完善，新兴工业化道路的推进和我国独生子女人口政策的贯彻执行，按照国际通行标准，我国将很快进入老龄化社会，而广大农村的养老问题尤为突出。

（一）老龄化加快使农村社会养老保险问题更加凸显

我国是一个农业大国，农村人口占总人口的80%以上，目前我国已有百岁以上的老人1.78万人。在我国人口中，80岁以上的高龄老人成为增长最快的一个群体。从1990年到2000年，我国80岁以上的高龄老年人口从768万增加到了1199万，年平均增长速度达到4.56%远远高于我国老年人口和总人口的年平均增长率。预计到2020年，我国80岁及以上的高龄老人将增加到2700万，占老年人口比重将由13%上升到19%。81%的高龄老人患有不同程度的疾病，生活不能自理，在洗澡、穿衣、上厕所、吃饭等方面，16.7% 的人或多或少需要他人的帮助，5.1%完全依赖他人。^① 并且随着城市化不化的加快和农村社会劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面，这使得农村养老问题日趋严重。

（二）社会经济结构和家庭结构的重大变化，使得传统以家庭养老方式发生微妙变化

养儿防老，家庭赡养一直是我国农村传统的养老方式。因为自给自足的小农经济社会生产中，经济关系相对比较稳定，家庭自然承担着赡养老人的功能，但是随着社会分工为特色的工业化社会的到来，这一自然稳定的关系被打破了，家庭结构发生重大的变化，代与代之间的独立性增强，农村逐渐成为4—2—1的家庭结构，农村的养老观念也在日益改变，养儿防老的思想传统也在逐渐变化，另外农村剩余劳动力随着城市化而向城市转移和农村家庭离异现象增多，单亲家庭越来越多，表明家庭的养老功能逐渐开始需要社会来承担。

（三）现有农村社会养老保险体系的覆盖范围狭窄，覆盖对象不全面

目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75% 都在农村，而从社会保险看，目前能领到社会保险金的人数只占投保的0.5%左右，投社会养老保险的人群主要是中青年，现在老年人受益面很小，而且，已经投保的20—60岁的人数占应该投保人数的比重不足1%，^② 未来一定时期内能得到社会保险的人数很少。目前农村其他的社会养老保险措施，如社会福利和服务照顾就更少了，绝大多数老人没有被纳入社会化养老体系之中。另外，依据国家统计局统计，我国进城务工者应经从改革开放之处得不到200万人增加到2003年的1.14亿人，^③ 所以很有必要考虑这个特殊群体的社会养老问题。而现有的方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待，进城务工的农民既没有被纳入到农村社会养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。

（四）农村社会养老保险资金筹集和基金管理方面的不足

（1）、资金的筹集数额过低，不能适应未来社会的发展。虽然目前农村社会养老保险的需求水平较低，但是如果考虑到城市化、社会经济发展、生活水平提高等多种因素，考虑到今天为自己的将来养老生活投保的人，在二十、三十甚至四十年后的进入老年期的社会发展、经济背景，现在缴纳数额较少的养老保险金就会出现养不了老，保不了险的情况。例如，《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定，农民交纳保险费时可以依据自己的实际情况分为2元、4元、6元、8元……20元等10个当时缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信任等原因，大多数地区农民投保时都选择了保险费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等的情况下，如果农民在交费10年后开始领取养老保险金，每月可以领取4.7元，15年以后每月可以领取9.9元，^④ 这点对农民来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保险的作用。（2）、筹集的资金不能专款专用。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一些地方的民政部门有直接受制于当地的政府，因此党政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。另外还有少数村、乡干部运用职权，巧立名目，利用工矿为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了养老保险的运行和群众投保的积极性。一些地区还出现了强制保险，例如，没有交纳保险金就不许领结婚证等。（3）、大部分乡镇企业和私有企业以及由农民协议工的国有企业、城镇集体企业、三资企业，对农民协议工的社会养老保险基本上是空白的，用人单位不愿意缴纳这笔钱。（4）、目前农民养老险基金的县级管理水平较低，收益不高，违规使用、挪用较多，不能进行有效的保值和增值。《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难了，更不用说增值。在这一方面，为了使资金能够平稳运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。

二、农村养老保险问题产生的原因

（一）农村经济落后是导致农村社会养老保险目前现状的最基本的原因

由于农业本身是第一产业，创造社会财富的效果没有其他产业那么明显，但在计划经济时代，农业为国民经济的发展做出了重要的贡献。正是依靠农业的哺育，中国从“一穷二白”的起点上，建立起比较完善的工业体系。国家有关研究表明，从1952年到1990年，中国农业通过税后方式、“剪刀差”方式等为工业化提供资金积累总量达到亿元，其中通过税收方式提供1527.8亿元，通过“剪刀差”方式提供8707亿元，通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年，中国工业建设从农业中净调动了约一万亿元的资金，平均每年高达250亿元。^⑤ 可见我国农业对国家工业化积累的“有形”付出是多么的巨大，但农业在付出的同时，得到的却很少。我国财政投入长期以来偏重于工业和城市，农村基础设施建设和文化、教育、卫生事等社会事业发展严重滞后。一方面是高付出，一方面是低投入，这中间的“隐形”贡献更为巨大。尤其是在市场经济条件下，由于农村的自然条件、基础设施、文化素质等一些因素严重制约了农村经济的快速发展，进而限制了农村在其他各方面的发展与各领域工作的推进，这其中当然包括了农村社会养老保险制度的发展与运行。

（二）立法的滞后，农村社会保障法尤其是农村社会养老保险法的缺失

国家关于农村社会养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。其实http://www.5law.cn/info/a/sifa/laodongbaozhang/2012/0704/263391.html。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。目前，关于农村社会养老保险的推行，也只有1992年1月3日中华人民共和国民政部公布施行的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。而且国家也没有根据经济与社会的发展及时地对法律作出调整，使得一系列不良后果出现，很大程度上影响农村社会养老保险事业的发展。农村社会养老保险制度的不完善已经越来越不适应新形势的需要，因此，应与时俱进的完善农村社会养老保险法规，尽快制定出台农村社会养老保险的相关法律法规，明确农村社会养老保险的法律地位，并使其成为全国社会保障制度的有机组成部分受到法律保护。

三、改革与完善我国农村社会养老保险制度基本途径和措施

（一）从社会实际出发、建立多层次的农村社会养老保险制度

在我国广大的农村，农民没有退休的概念，只要身体允许，一般都在田间地头劳作。这与城市居民有所不同。一般来说，只要还有劳动能力，那也就不需要或不太需要子女供养，老人能够保障自己的基本生活。正是这种特殊性使得农民不太注意自己的养老保障问题，自我意识较差。因此，政府必须通过制定政策、立法和宣传等形式，提高农民的自我保障意识，以建立农村社会养老保障体制。由于我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，人口年龄结构差别较大，不同地区农村集体和农民个人的经济能力相差悬殊，农村应建立不同层次的社会养老保障制度，国家应把建立不同层次的社会养老保障制度作为目标。这就要求我们在建立养老保险制度时，必须从各地区的经济发展水平和农民生活的实际需要出发，各项农村社会养老保险项目、范围和具体标准的确定，必须与各地区的集体经济水平和农民个人的经济承受能力以及农民的心理承受能力和社会保障需求相适应。因此，全国农村社会养老保险制度不可能一步到位，也不可能全国一个模式，而是根据各地区经济发展状况，加班申请书。因地制宜，循序渐进，形成各地区层次不同，标准有别的社会养老保险制度。具体的讲，在经济发达地区应加大地方政府的投资力度，继续推行农村农民社会养老保险制度，并随着农村劳动力的转移，适时与城市养老保险制度进行衔接。尤其是对城市化过程中产生的失地农民，可以根据其意愿，将农民所缴纳的保险费折算成基本保险费缴费年限，逐渐向城市养老保险过渡，从而在发达地区率先实现城乡一体的养老保险制度。在经济落后的地区，由于农村集体与农民经济水平相对较低，不完全具备开展社会养老保险条件的，应采取家庭养老、社区养老和社会养老相结合的模式，逐步提高社会化养老水平。从时间上来说，要由急到缓，从形式上有完备到松散逐步过渡。在具体实际操作上，要突出重点地区和重点人群。所谓重点地区是指农村城镇化进程较快的地区，重点人群是相对富裕的群众。总之，应建立起与我国农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度。

（二）多渠道筹措农村社会养老保险资金

资金问题是我国农村社会养老保险问题的核心，要建立与完善农村社会养老保险制度，无疑需要巨额的资金，但由于我国农村人口多，国家财力有限，单一依靠国家财政来开展农村社会养老保险工作，显然极不现实。借鉴近年来我国城市筹措社会养老保险资金的经验，要解决农村社会养老资金问题，可以采取如下措施：一是要采取政府投入和大力发展集体经济来强化农村集体对社会养老保险资金的投入；二是要采取政府积极引导和农民自愿结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险，如强制凡是达到全国或全省农民人均收入水平的农民必须参加养老保险，凡是已经解决温饱问题的农民也要参加养老保险等等；三是要建立个人帐户，不论集体补助多少或是有无补助，连同个人缴费全部记在个人名下，属于个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会养老保险的积极性；四是要鼓励农民积极参加各种商业养老保险，因为商业保险公司在农村开展养老保险已经有多年，在这方面积累了丰富的经验，同时商业保险适应性强，能适应不同的经济发展水平，进入社会养老保险难以进入的领域，成为社会养老保险的有益补充。但必须注意的是，由于商业保险是纯商业性的（以盈利为目的），难以发挥社会养老保险的功能，且有时候还会与社会养老保险发生争夺保险市场的矛盾，造成保险市场的混乱，因此在允许商业保险公司在农村开展养老保险业务的同时，要夺其行为进行规范。在实际操作中，要注意协调好社会养老保险与商业养老保险的关系，避免产生矛盾。

（三）正确确定农村社会养老保险资金的交纳方式和缴费标准

在现阶段，农村社会养老保险资金应坚持实行“个人缴费，集体补助与社会筹措和政府补贴”相结合的模式，即以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政和政策支持。缴费的比例应以城镇职工养老保险的最低标准执行，并与城镇养老保险相衔接，实行一卡通，一般拟定在18%，在经济发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的12%，社会统筹为6%；在经济欠发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的8%，社会统筹为10%；在经济不发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的4%社会统筹为14%。集体补助缴纳社会统筹部分，没有集体补助的使用社会募集，社会募集不足的由政府兜底。^⑥ 同时要充分考虑到农民收入的不平衡性，并进行灵活掌握，养老保险费的缴纳应实行高中低多档次。由于农民收入的灵活性，很难进行考核和计量，而且农民收入是以年为计量单位的，要到年底才进行结算，档次的划分不与农民个人收入挂钩，而是以农民的人均年收入为基数，并根据其变化加以调整，以保证养老保险费用分担的均衡和养老保险金的保障能力。保险对象则可以根据其经济承受能力自行选择参保档次，考虑到农民收入的不稳定性，保险对象可以视经济收入情况预缴和不缴保险费，经济好的时候提前缴纳，遇到天灾人祸的时候，可以暂时停止缴纳。

（四）努力做好农村社会养老保险的保值和增值工作

目前，我国农村社会养老保险基金已积累近百亿元，且随着农村社会养老保险事业的不断发展，养老保险基金的积累将加速，但现在农村社会养老保险基金以县级为单位的统一管理和运营的实现，不仅带来了过度分散管理所产生的不合理管理费用和基金被挤占的风险，而且投资形式单一，使得养老保险基金如何保值增值问题日益突出。因此，要认真研究养老保险基金的保值增值的办法与措施，逐步使基金运营走向市场，实现基金的合理组合和最大增值。当前，除应搞好与银行的合作，提高储蓄与购买国债的收益率外，还应借鉴国际上的成功经验，考虑在安全原则下的多渠道投资，在农村社会养老保险搞的好的地区，可以尝试建立保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营基金，即按照基金的属性以适当的比例投向不同的创利渠道，在整体上获得较好的利润。另外，国家应制定有关政策为养老保险基金的保增值提供条件，如可考虑由财政发行特种高利率债券。为保险基金指定专项建设项目等。还有管理费标准应尽量低，养老保险支出应实行定额包干制，超出定额部分，应从民政部门的事业费用中列支。

（五）加强对农村社会养老保险的管理

针对当前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的状况，必须加强和改进农村社会养老保险的管理工作，逐步实现规范化和制度化管理。（1）是要建立健全适合当地的实际工作需要的财务、基金和档案管理等规章制度，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制；（2）是要严格监督和检查，及时公布有关情况，增加透明度；（3）是要健全实务规程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和运用计算机个人帐户管理系统，不断提高工作效率；（4）是要加强对保险机构工作人员的培训，争取在2-3年内将在岗人员轮训一遍，努力提高工作人员的管理水平和业务素质。另外，作为社会保障体系的重要组成部分的农村社会养老保险，其经办机构应该是履行社会保险职能的经办机构，系公益性事业，所以农村社会养老保险的经办机构经费、员工工资应由政府财政负担，定位全额拨款的管理型事业单位，而不能从农村社会养老保险基金中提取管理费。

（六）加快农村社会养老保险制度的法制建设

社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，是以强制性为基本特征的，而社会保险的这一强制性必须通过国家立法才能得到保证。目前，社会养老保险在农村进展不力，其中很重要的一个原因就是社会养老保险立法滞后，比如，在许多私营企业和三资企业中，由于企业主和农民工认识水平太低，常常以政府有关强制性社会保险文件不是法律为由，拒绝给广大农民工购买社会保险。从我国社会保险立法的历史与现状看，加快农村社会养老保险法制建设，主要应该抓好以下两项工作：其一是要做好立法调研工作和尽快立法即农村社会养老保险法的尽快出台；二是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制订具体的养老保险办法。

（七）在考虑好农村社会养老保险特殊性的同时，考虑好日后城镇与农村社会养老保险的接轨问题

目前，我国农村与城镇的社会养老保险是分别进行的，且这种状况还会存在很长时间，但是最终要实现二者的合轨。这是一个漫长的分层次、分类别推进的过程，笔者以为其大体可以分为三个阶段：（1）目前，为减轻农村社会保障的压力，城镇社会保障范围首先应扩大到进城工作的农民（即农民工）上。因为近八千万的具有农村村民身份却又在城市务工的劳动者，已经成为一个不容忽视的规模巨大的特殊群体，对于一部分人，应该让其享有城镇职工的养老保险基本权利，因为他们中的绝大多数都选择在工业、建筑业和服务业等较为稳定的工作领域工作，有较为稳定的收入，可以直接融入城镇职工的养老保险体系中，养老保险金由用人单位和个人共同缴纳；（2）我们应逐步实现乡镇企业职工养老保险与城镇职工养老保险体系的接轨。乡镇企业职工的社会养老保险体系也应采取社会统筹和个人帐户相结合的模式，并在此相对独立的体系基础上允许乡镇企业养老保险在乡镇企业之间以及乡镇企业与国有企业之间流动，以更好的促进二者的统一；（3）最后也是最重要的就是实现城乡社会养老保险一体化的阶段。将广大的农民群体纳入到城市养老保险体系之下，使农民和城镇居民享有同等的社会养老权利和待遇。虽然这个目标的实现不是一朝一夕，也不可能一蹴而就，但我们应该看到，无论如何，消除城乡差别是必然的发展趋势，城乡统一的社会保险制度是我国社会养老保险制度未来发展的必然结果。

四、结语

建立和推行农村社会养老保险制度，不仅是党和政府全心全意为人民服务的具体体现，也是我国社会经济发展的现实需要。农村社会养老保险问题直接关系到中国农村秩序的稳定和农业的可持续发展。由于固有的道德体系的崩溃和农村商品经济的发展，通过构建和不断完善农村社会养老保险法律体系来规范农村社会养老保险已是大势所趋。所以建立符合中国农村实际的以家庭养老为主导，强化社会养老保险，引进商业养老保险，建立多种形式并存的农村养老保障体系应该作为当前农村社会养老保险改革与发展的方向与目标。

注 释：

①《我国有近两百万名百岁老人》，人民日报，2004年10月23日

②《社会保障概论》孙光德、董克用，中国人民大学出版社2000年

③《浅谈农村社会养老保险》，王义江，

lw/lw-view.asp?no=6293

④《中国农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路》，王国军，上海社会科学院学术期刊，2000年第1期

⑤《中国三农问题的由来和发展前景》陆学艺，

http://203.93.24.66/shxw/xstl/p0.pdf

⑥《建设和谐农村应完善农村社会养老保险制度》，金海保，

ncbx/dywz//2184.html

参考文献：

[1]成海军，《中国农村养老方式的现状与前瞻》[J],广东社会科学院，2003.3

[2]郑功成，《农民工的权益与社会保障》[J]，中国党政干部论坛，2002.8

[3]彭希哲、宋韬，《农村养老保险研究综述》[J]，人口学刊，2002.5

[4]曹信邦，《农村养老社会保险制度设计思路》[J]，四川财政，2003.7

[5]王国军，《中国农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路》[J]，上海社会科学院学术期刊2000年第1期

[6] 人民日报，《我国有近两百万名百岁老人》[N]，2004年10月23日，第二版

[7]孙光德、董克用，《社会保障概论》[M]，中国人民大学出版社，2000年

[8]王义江，《浅谈农村社会养老保险》[Z]，

lw/lw-view.asp?no=6293

[9]陆学艺，《中国三农问题的由来和发展前景》[Z]，

http://203.93.24.66/shxw/xstl/p0.pdf

[10]金海保，《建设和谐农村应完善农村社会养老保险制度》[Z]，

ncbx/dywz//2184.html

[11]（民办发[1992]2号）