把失业保险基金的支出范围扩大到培训补贴、岗位补贴等领域；对企业暂缓征收失业保险金，结合实际降低企业缴费标准等。

本报记者 申剑丽 北京报道

危机当中亦现机遇。

12月11日，本报记者从人力资源和社会保障部（以下简称“人保部”）失业保险课题组专家处获悉，一份有关失业保险制度全面改革的方案目前已提交决策层。

改革方案建议，在金融危机影响下的就业形势面前，大量结余的失业保险基金使用正当其时，建议将长期以来主要“保生活”扩大到稳定就业和促进再就业。

方案还建议对失业保障制度进行系统变革，扩大覆盖面，将原来仅覆盖城镇企业扩大到城乡各类企业，着重解决乡镇企业及其职工参保问题，并将农民工正式纳入失业保险。

将原来授权地方规定是否将城镇个体经济组织、民办非企业单位和社会团体及其劳动者纳入参保范围，调整为统一规定。

本报记者获悉，围绕上述方案及建议，相关政策目前已经在紧张酝酿中。人保部副部长张小建也在此前透露，在支持企业稳定员工队伍方面，正积极研究如何运用失业保险预防失业、促进就业。

人保部一位官员向本报家记者表示，可能的政策包括把失业保险基金的支出范围扩大到培训补贴、岗位补贴等领域;对企业暂缓征收失业保险金，结合实际降低企业缴费标准等等。

非对称数据

一方是就业紧张，另一方确是大量的失业保险基金累积。这是非对称现状。

2007年末失业保险基金累计结存979亿元，到2008年9月全国失业保险基金已经结余1200亿元，“全国每个省都有结余，东部七省市结余大多达几十亿，3个省超过百亿”。首都经济贸易大学劳动与社会保障系主任、博导吕学静告诉记者。她全程参与了人保部课题。

最新数据显示，广东100多亿失业保险基金结余中，仅广州市就占85亿元， 而其市每年的支出仅在3到5亿元。

结余原因并非地方“失责”。吕学静称，90年代末失业保险制度出台时，主要基于当时大规模职工下岗失业的特殊背景，当时的功能定位主要是保障基本生活，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训和职业介绍两项补贴，促进就业的资金支出因而非常有限。

“不是我们不想用，而是正式的红头文件还没下来。”一位地方政府的劳动保障部负责人表示。

一边是基金的大量结余，一边是失业保障范围和水平的低下。

2007年底，城镇就业人数为万人，而失业保险参保人数仅为万人，不足城镇就业人数的一半。这是吕学静告诉本报记者的一组数据。

“由于我国的失业率计算并未将大量农民工群体、城镇待业青年纳入其中，失业保险享受的人群范围就很有限。”吕解释称。

从水平上看，现有失业保险金水平通常为最低工资的60%-80%之间，“工资水平本来就低，这个保障水平不能较好地保障失业者本人和家庭成员的生活需求”。

政策建议

如何解决，这需要对策。

“目前，全国平均失业保险金水平为387元/月，不到全国城镇居民人均可支配收入的40%”。吕学静的建议是尽快提高失业保障水平，改变目前失业保险金与最低工资标准挂钩的办法，而按失业者失业前工资的一定比例确定，同时对最高和最低标准进行适当控制。

在失业保险促进就业方面，除针对(将)失业者本人的生活救济外，还要针对企业推出工资性补贴及培训补贴。

前者用于对参保缴费达到一定期限的企业，在其生产经营不景气，通过缩短工时、降低工资等措施实行岗位共享不裁员的，给予一定期限（最长6个月）的工资补贴。

后者用以鼓励企业长期履行参保缴费义务，当企业出现内部结构性调整时，不将职工推向社会，组织职工培训，给予培训补贴。

“比如，按照失业者失业前一定时间平均工资的50%确定其失业保险金标准，不低于最低工资标准的70%，不高于150%，实行差别待遇。”吕说。

人保部课题组在这些建议基础上，也顺势对失业保险制度进行系统的变革梳理。

从覆盖面上，将失业保障仅覆盖城镇企业扩大到城乡各类企业，着重解决乡镇企业及其职工参保问题。将原来授权地方规定是否将城镇个体经济组织、民办非企业单位和社会团体及其劳动者纳入参保范围，调整为统一规定。

该课题组还建议完善农民工享受待遇的政策，农民工在城镇就业可以按照城镇职工的参保缴费政策，缴纳失业保险费。

失业后符合条件的，按规定享受与城镇职工统一的待遇；或是用人单位缴费，个人不缴费，缴费满1年并终止或解除劳动合同的，领取一次性生活补助费，标准和办法由省级政府确定。

“如果失业者选择创业，可以将他没有领取的失业保险金一次性支付，使其有更多资金投入创业。”吕表示。

对于失业保险基金的管理，课题组建议，改变目前全国统一的基础费率，不同统筹地区实行差别费率，在程序上，由各统筹地区通过测算，说明适用相关费率的理由，报省级相关部门批准后执行。此举将解决各省基金结余不平衡的问题，避免一些经济发达地区基金大量结余。

由于现行失业保险政策缺乏紧急情况的应对处理机制，增设应急机制也被提上议事日程：当出现全国性或区域性重大事件，造成就业压力增大，失业人员明显增加时，临时延长失业保险待遇期限，提高待遇标准。

考虑到雇主经济损失，在一定时间内还可以降低失业保险费率或缓缴失业保险费。比如针对目前陷入困境的中小企业，可以授权当地政府实行降低失业保险费率措施，建议降低一半费率，即企业交1%，个人交0.5%。

新的变革或将加快。

人保部失业保险司的一名官员11月中旬向记者介绍，人保部目前正在酝酿失业保险政策调整，包括暂缓困难企业失业保险费缴纳；为面临失业风险的劳动者提供转岗、转业培训补助；鼓励减产的企业以增加岗位轮换的方式代替裁员，而由社会保险基金提供工资补贴或者岗位补助等。

12月初中国人力资源和社会保障部部长尹蔚民还向外界表示，该部已经和有关部门一起着手建立农民工的调查统计体系。

地方政府“闻风而动”。12月6日，广州市劳动保障局局长崔仁泉透露，广州从明年1月1日起，大幅下调失业保险缴费，以减轻企业特别是劳动密集型企业的负担。看着农民工政策。

江西省刚刚出台新政，规定对省内异地就业返乡农民工符合领取失业保险金条件的，可一次性领取失业保险金；对不领取失业保险金的，原缴纳失业保险费的时间可与以后缴费时间合并计算。

同时，将已在用工地稳定就业半年以上失去工作返乡的农民工纳入失业登记，对符合条件的返乡农民工按用工地的标准通过失业保险基金及时核发一次性生活补助。21世纪经济报道

专家：广东逾百亿失业保险金可用于促进就业

据南方日报：世界金融海啸影响持续,加大投入促进就业成为劳动部门工作的重中之重。然而,记者获悉,目前广东有超过100亿元的失业保险基金正躺在银行“睡大觉”。在很多场合,省劳动部门有关人士和专家都在呼吁:非常时期,迫切需要国家层面推进失业保险改革,让“沉睡”的保险基金用于促进就业。

失业保险作为我国社会保障体制的重要组成部分之一,在促进经济社会的协调发展和维护劳动者利益等方面起到了积极作用；但在使用过程中也存在诸如支出范围狭窄等一些问题,并没有起到应有的作用。

【问题】

支出范围狭窄有钱难花

“老师的讲课费能出,教材费能出,可教学设备费用就不能从失业保险基金里出了。”广州市劳动就业办公室失业保险处负责人告诉记者。他是针对失业人员再就业工作中的职业培训问题说的。他说,教学设备费用不能从失业保险基金里出并不是因为缺钱。事实上,到目前为止,广州市失业保险基金结余总额已有75亿元。

记者了解到,有些地区由于资金使用范围的限制,就连职业培训场所漏雨都不能用失业保险基金来翻修。

据了解,近年来,广东省失业保险基金收入的增长比支出快得多,资金结余越来越大。广东失业保险基金累计结余超过100多亿元,近年“进多出少”是主要原因。

据介绍,国家1999年出台《失业保险条例》时,正值就业转轨,广东失业保险基金基本平衡。近几年来,就业形势较好,逐渐形成了大量沉淀,并且每年还在增加。按规定,这笔钱只能存入银行和购买国债,如果遇上通胀,还有较大的贬值风险。专家指出,我国失业保险基金有钱难花,应有作用并没有完全发挥出来。

根据《失业保险条例》,失业保险基金在促进就业方面可用于职业培训和职业介绍两项补贴,补贴的办法和标准由各地规定。目前,各地对这两项补贴的执行情况不大相同,但普遍和广州一样面临支出范围狭窄的困境。

“现在广东省的失业保险金已保证100%发放,但作用只是限于‘保生活’方面。”广东省劳动厅失业保险处丁广建处长告诉记者。他认为,促进失业人员再就业应该是失业保险的职能之一,但从实际情况看,在现有的政策基础上,进一步扩大失业保险基金支出项目用于促进再就业很难。

据悉,目前失业保险基金主要采取收支两条线的做法,随同养老保险、医疗保险等社会保险一同缴纳后即进入财政专户。在实际工作中,失业保险基金被当作预算资金管理。“拿出一分都很难。从政策上来说,地市一级没有权力设立科目用于再就业。”丁广建也有些无奈。

记者了解到,许多地方都不能利用充裕的失业保险基金来促进再就业。虽然资金在不断壮大,但各地财政部门仍然担心扩大支出科目可能导致基金赤字,最终财政部门还要兜底。出于顾虑,扩大基金支出范围的政策迟迟难以出台。

【建议】

让“沉睡”的基金用于促就业

丁广建说,现在有大笔失业保险金沉淀在银行里“睡大觉”,但是越来越多失业的人需要就业,这需要大量投入。显然,如果当地财政资金不足,适当扩大失业保险基金使用范围,可缓解燃眉之急；财政实力较强的,也可腾出部分财政资金用于其他急需领域。

那么,随着当前失业风险加大,基金沉淀能否拿出一部分“雪中送炭”?不久前,劳动部门有关人士坦言,社保基金是“高压线”,如果国家没有新规,就算这些钱实实在在用在参保人身上,用在预防失业、促进就业上,也是不允许的。这种现象也并非广东特有,目前除了北京、上海两地得到授权外,其他地区都还没有突破。

中山大学风险管理与保险学系主任申天一说,从国际上看,1920年代,失业保险主要是为“保生活”；1970年代,失业保险则定位于“保生活、促就业”；1990年代,国际上的通用做法则侧重于在“保生活”的基础上,更大范围地促进就业。

他认为,失业保险具有保障基本生活、促进就业的双重功能。国内外的实践证明,充分发挥失业保险促进就业的功能,既是就业再就业工作的需要,也是失业保险制度的发展方向。如果现在我们的失业保险金只是“保生活”,那就是低层次、被动、消积的保障。他说,失业保险基金是需要长时间的积累,它本身就遵循“波动”规律,经济好的时候高速积累,就是为了经济不好时拿出来派上用场,现在应该是拿出来的时候。“高压线”应该理解为不能挪作它用。

【疑虑】

扩大支出会否危及抗风险能力?

适当扩大使用范围,会不会危及基金的抗风险能力?申天一教授告诉记者,即使按最保守估计,以目前水平预留足够10年的失业保险金支出,广东基金节余也将超过10亿元。这笔资金如能用在刀刃上,由此带来的“乘数效应”将更加可观。

失业保险基金的使用原则是“以收定支,略有结余”,但大量结余是不合适的。申天一教授认为,目前我国失业保险基金结余数额较大,,对此,可在充分考虑运行安全的基础上,探索失业保险基金扩大支出范围促进就业的方式,以适当方式、额度用于提高劳动者的技能,促进劳动者就业。

他说,多年来,我们在现有政策范围内,通过加大职业培训补贴和职业介绍补贴力度,对促进失业人员再就业发挥了积极作用。但失业保险促进就业的作用还没有充分发挥,失业保险基金的使用范围还有待拓宽,更大范围地促进再就业的措施还需要进一步研究细化,以增强可操作性。他呼吁更应该从国家层面积极、稳妥地推进失业保险制度改革,突破原来较窄的使用范围,这在当前显得特别迫切。

申天一教授希望,作为改革开放先行者的广东,在这方面也可以率先突破。

■最新情况

国家层面推进失业保险改革,人保部:

多省“试水”扩大支出范围

据最新消息,人力资源和社会保障部副部长张小建在昨日上午举行的新闻发布会上表示,失业保险金将来还可以用于失业人员的职业培训和职业介绍,也就是就业服务,失业人员在参加就业培训和享受就业服务的时候能够得到失业保险金的支持。对于扩大支付范围试点工作,张小建表示,在东部地区几个省市率先进行了扩大失业保险基金支出范围的试点,除了失业保险金和就业服务这两个方面以外,还可以用于社保补贴和其他岗位补贴等。现在正在积极地研究如何运用失业保险预防失业、促进就业的功能,帮助企业渡过难关。

■知多D

失业保险金究竟能领多久?

问:本市城镇户籍人员老王今年56周岁,在单位工作了近40年,没想到单位突遭变故破产倒闭。听朋友说,工作没了可以去申领失业保险金,自己缴了那么多年保险,不知可以领多久的失业保险金,能不能一直领到退休呢?

答:根据有关政策规定,失业人员领取失业保险金期限,是根据其失业前累计缴纳失业保险费的年限(扣除已经核定过领取失业保险金期限的缴费年限)确定。失业前如缴纳的是城镇社会保险,缴费年限满一年不满二年的,领取失业保险金期限为两个月；以后缴费年限每增加一年,期限增加两个月,依此类推,但一次核定领取的期限最长不超过24个月。

另外,如果失业人员领取失业保险金期满24个月,距法定退休年龄不足两年或者因特殊原因确需放宽的,经就业服务机构多次职业介绍,确属非本人主观原因不能重新就业的,由本人提出申请,经区、县就业服务机构核实,市失业保险管理中心批准后,可以继续享受失业保险待遇至法定退休年龄。

所以,在老王领完已经核定的失业保险金之后,如果符合上述规定,还可申请延长领取失业保险到法定退休年龄。

问:被保险人失业后,需具备哪些条件才可以申请领取失业保险金?

答:(一)按照规定参加失业保险,所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；(二)非因本人意愿中断就业的；(三)已办理失业登记,并有求职要求的失业人员。

问:失业人员应如何办理登记,如何领取?

答:本市城镇失业人员自与用人单位终止、解除劳动(聘用)或工作关系之日起,60日内持与用人单位终止、解除劳动(聘用)或工作关系的证明、《职业指导培训卡》、《户口簿》、《身份证》和3张一寸免冠照片到户口所在地街道(镇)劳动保障部门进行失业登记、办理申领失业保险金手续。符合领取失业保险金条件的失业人员,进行失业登记,从次月起,按月领取失业保险金。

刘茜

广东：百亿失业保险金躺在银行“睡大觉”

据羊城晚报：记者马汉青报道：时下金融海啸影响持续，加大投入促进就业成为重中之重。然而，记者昨天获悉，目前广东有超过100亿元的失业保险基金正躺在银行“睡大觉”。

据了解，广东失业保险基金累计结余超过100多亿元，近年“进多出少”是主要原因。国

家1999年出台《失业保险条例》规定时，正值就业转轨，广东失业保险基金基本平衡。近几年来，就业形势较好，逐渐形成了大量沉淀，并且每年还在增加。按规定，这笔钱只能存入银行和购买国债，如果遇上通胀，还有较大的贬值风险。

一方面有大笔资金在“睡大觉”，另一方面就业、再就业需要大量投入。比如，在促进就业方面，有政府购买培训成果、公益性组织专项补贴、灵活就业人员社保补贴、高失业率地区补贴等；在预防失业方面，包括无失业人员参保单位培训补助、参保人员中高级职业技能鉴定补助等等。显然，如果当地财政资金不足，适当扩大失业保险基金使用范围，可缓解燃眉之急；财政实力较强的，也可腾出部分财政资金用于其他急需领域。

当前失业风险正在加大，基金沉淀能否拿出一部分“雪中送炭”？昨天，劳动部门有关人士坦言，社保基金是“高压线”，如果国家没有新规，就算这些钱实实在在用在参保人身上，用在预防失业、促进就业上，也是不允许的。这种现象也并非广东特有，目前除了北京、上海两地得到授权外，其他地区都还没有突破。

适当扩大使用范围，会不会危及基金的抗风险能力？一些专家告诉记者，即使按最保守估计，以目前水平预留足够10年的失业保险金支出，广东基金节余也将超过10亿元。这笔资金如能用在刀刃上，由此带来的“乘数效应”将更是可观。

“失业保险基金不是积累越多越好，其功能除了保障失业期间生活，更重要的是预防失业和促进就业。”省社科院社会学与人口学研究所所长郑梓桢认为，应该从国家层面积极、稳妥地推进失业保险制度改革，突破原来较窄的使用范围，这在当前显得特别有迫切性。

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