宪政民主对公共政策效率的影响

　　在当代的政治理论与公共行政理论的研究中，宪政、民主与公共政策的效率这三组命题都是研究的热点问题。在实际的政治生活中，有关要求实施宪政、争取民主权利，提高公共政策的效率的呼声在世界范围内也愈来愈普遍。但有关三者之间的关系究竟如何，宪政、民主对公共政策的效率的影响问题，我们的理论研究却没有给予足够的回应。乔恩？埃尔斯特在其《宪政与民主》一书的导言中提到，“宪政与民主之间的张力可以说从来都只是一个三维问题的两维。使这种张力具有深度的第三维是这样一个目标，即有效率得进行决策，必要的时候，即不受公众参与也不受宪法的约束。”[1]这段话形象的说明了宪政、民主与公共政策三者之间的关系，但该书只是对宪政和民主之间的关系进行了讨论，埃尔斯特也并没有给公共政策的效率予以明确的定义。刘军宁在《共和？民主？宪政》[2]一文中就共和、民主、宪政三者各自的本质，相互联系及差异问题进行了详细探讨，但其主要目的在于探索市场秩序的政治架构。本文的主要任务是试图在界定公共政策的效率其概念的基础上，通过讨论宪政与民主之间的关系，运用有关理论来分析探讨宪政民主对公共政策的效率的影响。

　　一、公共政策的效率

　　一般而言，人们通常用市场的失灵来论证政府干预的必要性，后来发现政府干预的效果也并不象想象的那样尽如人意，才又从理论上论证了市场失灵只是为政府干预提供了介入的条件和空间，但并不是充分必要条件。这里用的是一种逻辑顺序的论证，在此我想借用同样的逻辑来引入公共政策的概念。对于某一特定的社会而言，其拥有的资源量是一定的。因而在一定资源拥有量的基础上，资源的利用情况就决定了这个社会的福利情况。实际上，资源的利用情况应该分为两个层次来看：一个是“资源的运用效率”，即在使用某一资源时，尽量使其损失降到最小。比如说，我们用电来照明，在这个能源利用过程中，电能转化成了光能，但其转化率却不是百分之百，而是有一部分的损失，如化为热能的那部分就消散在空气中了白白浪费掉了。在这种情况下，要想减少能源的浪费，就必须尽量的提高电能向光能的转化率。这更多的是依赖于科学技术的进一步发展。第二个层次是“资源分配效率”，也就是指将资源分配到最需要的地方上去。仍然以电能为例，电除了可以用来发光照明以外，还可以发热用来取暖。在一个寒冷的夜晚，光和热都是人们所需要的，但如果电能的数量有限，只够满足人们一个方面的需求，那么将电能转化为热能是更为有效的分配方式，因为如果不这样做的话，人们就会因寒冷而冻死。资源配置的最高境界就是各种资源在各种不同的使用方面，寻求一种最佳的分配方式，从而使社会福利达到最大化，使社会发展达到最佳状态，而这种状态即是所谓的帕累托最优。

　　要实现帕累托最优需要完全竞争的市场，这是一个理想化的条件，在现实之中无法完全达到。市场的不完全性，以及与市场的不完全性有关的外部性和公共产品的分配问题，都是市场失灵的表现。虽然帕累托最优在现实中无法实现，但并不意味着它没有任何意义。它实际上，在为我们提供理想境界的同时，也为我们设立了一个可供对比的标准。

　　要想实现社会资源的最佳配置，就市场本身而言，它不仅在公共物品的提供和分配方面表现的无能为力，为保持完全公平竞争的环境更是它的盲点所在。公共物品和完全公平竞争的环境均是需要人们做出集体选择的产物。而公共政策即人们（包括政府和官员以及普通的民众）所做的集体选择的行为。由此我们可以把公共政策的目的看作是对市场失灵的完全补充。我们可以假定社会资源得到最佳配置时，社会福利是100%，如果单就市场的力量，可以实现的社会福利是60%（这仅仅是我在建立模式时的一种假设，并没有任何的实际统计根据），那么剩余的40%则是公共政策所要完成的任务。那么公共政策能够对其的弥补程度，我将其定义为公共政策的实质效率，而公共政策的制定和执行的速度，则被定义为程序效率。也就是说公共政策的效率有两个方面，一个是实质效率，；另一个是程序效率。

宪政民主对公共政策效率的影响

　　二、民主与宪政

　　民主历来就是一个受人欢迎的名词，因为仅仅从字面上来看它就似乎代表了一种美好的理想境界，人民自己当家作主，人人都是自己的主人，对属于自己的事务负责。且不管包含民主思想的制度表现形式（其中包括直接民主和间接民主）所发挥的真正作用如何，但这人人都有权决定自己的事物且是自己利益的唯一判断者的确是民主理念的逻辑起点。在市场交易中，每个人都只需要对自己的选择负责，也都可以为自己的选择负责。由此可见，市场的发展，既需要民主作为保证，又为民主的实现提供了领域。[3]面对某一商品的价格，个人根据个人的需要和偏好，可以选择接受（生产）或不接受（不生产），但他的选择并不会对他人的选择构成影响（也就是说处于原子式竞争状态[4]），也不会影响到这一商品的价格。商品的价格是由该物品的供给和需求的均衡状态所决定的。此时，每个人都只是价格的接受者，而不是决定者。在平等交换的背后，是市场机制这只看不见的手在起作用使资源配置到最需要的地方去。

　　但在面对需要做出集体选择的问题时，这一起点就不能满足其需要了。因为人人都只能对自己的事情负责，而集体选择要解决的问题都是除了与自己的利益有关以外，还要涉及到其他人的利益。由此民主的理念在原来的起点上向前发展了一步，允许权利的让渡和代理，于是可以解决公共事物问题的权力得以形成。纵观民主理论的演化史，虽然目前正出现了这样的几个趋势：由人民民主理论向精英民主理论，由一元民主论到多元民主论，由政治民主论到社会民主论，由代议制民主论到参与式民主论。[5]而民主理论的实践也经历了1828年至1926年间，1943年至1962年间，以及20世纪70年代以后掀起的三次民主化浪潮的洗礼[6].但归根结底，民主所解决的是一个主权的归属问题，是权力的合法性问题。但民主并非就是完美的化身。因为民主的理念虽然在于主权在民，但民主本身无法保障权利在让渡和代理的过程中，民主的理念不会发生偏移。因为由选举产生的民主同样可能会与其先前推翻的政体一样专制。对此，短命的雅典民主就是例证。雅典民主是古希腊民主的典型，它之所以没能长久，部分的原因就在于它将多数人的意志绝对化，而不尊重法律的权威。由于立法的意志的随意性，所谓的法治就成了事实上的人治。《民主新论》的作者萨托利曾就此做过精辟的论述。“随着时间的推移，希腊社会中的‘人民权力’作为一种越来越不可抗拒的力量发挥着作用，因为只要民众认可的就能变成法律，他们行使这种蛮横人性、没有限制的权力则不受任何限制。”[7]“权力是否专横，是否绝对，并不取决于谁掌握权力和掌握权力人数的多寡，而是取决于运用权力的方式，即是不是负责任的、受限制的权力。”[8]

　　从历史事实上看，民主是先于宪政的；但从逻辑上看，宪政却是先于民主的。与民主理念不同，宪政理念一开始所持的就是一种悲观的态度。它意识到了权力本身的特性，并且对于人性的认识相对于民主理念而言，也更为全面一些。凌驾与个体权利之上权力一旦产生，由于其本身所具有的扩张性，它不可避免的会对个体的权利构成威胁。在宪政出现以前，人们对政治家所持的态度是乐观的，认为他们会超越个人私利，认为政治组织是神圣的组织，只是关心人类公共的利益。然而权力毕竟是权力，政治组织也是人类组织，在没有制约的情况下，它就不可避免的要进行扩张。这种扩张表现为两个方面，一个是在时间上的扩张，具体表现为权力的的终生制，乃至世袭制；另一个则是在空间上的扩张，表现为超越公共领域的界限，侵犯公民的私人权利。一般而言，宪政所作的规定是两方面的，一方面是对公共权力进行限制，另一方面是对公民的基本权利予以规定。虽然宪政所做的前提假设是悲观的，但起的作用是积极的-在对公私领域进行划分，对权力进行控制，以保护个体的权利不受侵犯。在此有必要指出的是，有了宪法并不就表示就一定是宪政国家，宪政不仅仅意味着政府的行为必须服从宪法和法律，而且必须遵守那些与专制政府相对立的那些准则；它还意味着政府受到宪法规定的限制，而不是指政府受到那些掌权者的意愿和能力的限制。[9]

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