从环境法律体系的构建探讨农村环境问题的解决

【摘要】本文拟从解读目前农村环境存在的问题并分析农村环境污染出现的原因，从现实、制度、理念三个方面进行梳理，构建独立完整的法律体系，从宪法开始，依次清理和完善基本法，最终构筑一个涵盖“宪法-基本法-单行法-标准-其他部门法中相关法律规范体系。以期在法律体系层面对我国日益恶化的农村环境的改善提出建设性意见。
【英文摘要】This paper intends to interpret the current problems of rural environment and analyze the causes of environmental pollution in rural areas, and builds the integrity of legal system from the aspects of the reality, the system and the idea. We will begin with the Constitution, clean up and improve the basic law in proper order, and finally build the relevant legal system covering from the Constitution, to basic law, to single method, to the standards and to other sector acts, in order to put forward the constructive ideas of improving the deteriorating rural environment from the legal system aspect.
【关键词】农村环境；法律体系；构建
【英文关键词】the rural environment; legal system; system construction
【写作年份】2009年

【正文】
一、农村环境问题分析——从现实、制度、理念层面分析

（一）农村环境恶化存在的问题

1．农村地域自身的问题

与农业生产有关的污染。农业生产过程中农药化肥过量施用。大多数农民科学种田能力较弱, 他们往往过量施用化肥、农药。以东北某市为例, 自2000 年以来, 全市年化肥使用量均在50 万吨以上, 按播种面积计算, 化肥使用量达每平方公里53 吨, 是发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的每平方公里22.5 吨。安全上线的2.34 倍。[1]地膜的回收率较低, 我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。2003年地膜用量超过60万吨,在发达地区尤其严重。[2]畜牧业的发展造成的污染问题，规模化畜禽养殖业的废弃物对农村环境的污染也越来越严重。据调查，养殖一头牛产生并排放的污水超过22个人生活产生的污水，养殖一只猪产生的污水相当于7个人生活产生的污水。[3]禽畜粪便同时引发空气污染。

与生活有关的污染。农村生活垃圾的乱堆乱放，生活垃圾数量增多, 每年产生约1.2 亿t, 几乎全部露天堆放, 没有进行有效处理, 脏乱差现象严重。[4]生活污水随意排放。我国农村目前基本没有生活污水的收集处理的系统，现在农村的污水的处理即是随意泼洒和倾倒，最后的污水的去处基本是自然沟渠和池塘。这也是有些村镇池塘沟渠富营养化的原因之一，同时也对地下水的安全构成威胁。

来自生活燃料的大气污染。现在农村普遍的生活空气污染源便是农民生活用能，这部分主要来自秸秆和薪材等生物质能直接燃烧，对农业生产和农村生活环境威胁较大。[5]这些秸秆和薪材的燃烧释放的气体完全是未经任何处理的污染源。在农村人口和家庭小型化的今天，这部分造成的大气污染也越来越严重。而在我国北方，还更加突出地存在冬季的原煤取暖的烟尘空气污染问题。

2．城市转嫁给农村的问题

城市污染产业的转移。随着城市产业结构的调整，一些耗能高、污染重，难以治理的企业迁移到农村，给农村环境带来严重污染。[6]一些乡镇企业在环保方面的投入太少，或根本没有采取有力的环境保护措施，废气、废水等随意排放现象屡禁不止，即使出现被环保部门查处的企业，当地政府往往出于发展经济的考虑依然没有对其进行停产停业等治理。[7]

城市污染物质的扩散。由于我国城市垃圾的特征以及经济和技术条件有限,90%以上的城市垃圾是在郊外填埋或堆放,1995年我国垃圾填埋量为多万T,并且每年还以10%的速度递增,这些城市垃圾不仅占用了宝贵的土地资源,又污染了周围的水质和大气[8]。在某种程度上，城市和农村，成了容纳城市垃圾的天然垃圾场。而在水和大气方面，农村也同样受到城市的威胁，城市工业排放的污水通过河流影响下游农村。对农村的生产和生活造成影响。而城市工业的大气污染通过城市热岛效应的大气循环，造成郊区和农村的污染。

（二）农村环境制度滞后存在的问题

鉴于以上谈到的农村环境的严重问题，目前，我国对于农村环境的监管体系却是比较滞后的，并且在一些极端偏远地区，存在环境污染，而环境保护却是空白。下面简要谈谈农村环境制度中存在的问题。有些学者在文章中提到农村环境管理机构权限不清晰的问题，笔者认为在农村环境保护机构极其匮乏的前提下，机构权限不清晰反倒不存在。下面谈机构匮乏和体系薄弱、人员不足方面存在的问题。

1．环境管理制度

以省市某县为例，目前的机构设置中环境保护机构的地位非常被动，规模小的县城的科局数目的设置是受到限制的，而在这种情况下，环境保护局在有些县城里存在，而在有些县城里就只是其他大科局的一个内设机构。而即便是存在环保局的县城，环境保护机构也仅仅设置在县级，乡镇根本不存在环境保护机构，情况稍好些的地方会设置主管环保事务的副乡长。

即使在存在环境保护局的前提下，县级环境保护局的内设机构也是极其简单的，局内仅有四个内设部门：环境监察大队，环境监测站，环境管理股，生态保护股。而面临前文说明的农村环境存在的问题，这些有限的人员、机构和陈旧的设备，是远远不足以解决问题的。

而即便这些问题得到改善和解决，也需要以强大的执法力为保障和后盾。

2．环境法律制度

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