征地价格不应由政府单方决定

专家提出土地管理法修改应充分考虑农民作为土地所有者的产权权利

　 长期以来,由于土地政策法规脱离实际,有关土地的争议在农村大量发生。其中,农民土地权益的侵害与保护一直是热点问题。

　　按照目前的土地政策和法规,农民只有在土地上从事农业生产和流转农地经营的权利,而不能享有完整的产权,不能享有对土地完整的处置权。而国家施行的建设用地的有关规定,造成农民无法分享土地转变用途后的增值。

　　这些不合理规定是导致农民因土地、尤其是征地问题上访和农村不稳定的主要因素。但是,当前的有关规定甚至将农民维护权益的各种途径也截断了。

　　面对如此不利局面,农民迫切需要改革当前的土地管理制度,修改土地管理法。近期,国土资源部提出“土地管理法修订草案征求意见稿”,修改条款比原法总数还多。这些修改意见有哪些重大改进,有哪些不足?本报特刊发山东大学经济研究中心教授盛洪的文章节选,供读者讨论。

　　本文介绍了“土地管理法修订草案”的一些改进,探讨了“草案”存在的一些不足之处:关于土地产权的完整性,如土地的处置权、定价权；征地时关于公共利益的成本应由谁承担,公共利益如何界定；征地争议的裁决；农村土地升值的利益分配等方面。

　　→2007年本报报道了阳山县黎埠镇农民拒绝政府低价征地、拆迁而居无定所的事件。此事反映了政府以公共利益为借口,侵害农民土地权益的现实。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　□陈海燕　摄

　　国土资源部3月份提出“土地管理法修订草案征求意见稿”,修改条款(包括更改、新增和删除)多达116条。对一个原来仅有86条的法律来说,修改率高达135%,用“脱胎换骨”都难以形容。

　　此后国土部又提出了第二稿,只做了细节上的调整,基本框架未变。如何修订土地管理法,兹事体大。土地管理法及第一次修改稿包含了一些有宪法含义的条款,这些原则反映了土地管理法及其修改草案的立法思路。不妨以已公布的第一稿“修改草案”为例,提出以下几个值得商榷的具体问题,以供将来继续修法时参考。

“三大改进”缺落实

　　“修订草案”中有一些地方是值得肯定的。如:在第二条中,增加了“根据国民经济和社会发展需要,对土地供应的总量、时序、结构实行……市场化配置”。这向符合“社会主义市场经济”的宪法原则的方向靠拢了。

　　较详细确定了几种土地产权,并规定要保护土地权利人的权益。在第五条中,增加了“土地权利包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等”,土地权利具体化了；增加了“国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”,这使得土地权利因其包含处分权而更为完整；并强调“土地权利人的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”,增加了土地权利的安全性和可靠性。

　　增加了“土地市场”条款。新增第九十四条“土地市场”中规定,“县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场”；“国有建设用地使用权和集体建设用地使用权的出让、转让和租赁,必须通过统一的土地市场以公开的方式进行”；“土地承包经营权流转应当纳入城乡统一的土地市场”；对“市场配置土地”原则做了具体的制度安排,强调制度的“城乡统一”,并承认集体建设用地使用权可以与国有建设用地使用权同等地进行市场交易。

　　然从整个“修订草案”的行文来看,这三个条款确立的原则却在各个具体条款中被削弱和架空了。如扩大公共利益定义、并将更多的农村集体土地纳入到政府征用的范围内,并将土地定价权和争议裁决权交给征地一方。既然定价由政府部门来定,土地用途由政府部门限制,土地交易由政府部门垄断,土地交易的争议由政府部门裁决,市场制度的基本要素——市场定价、竞争、产权——就被阉割殆尽,“市场化配置”也只是一纸空文。

　　关于“保护土地权利”的条款,也被诸如对农村集体土地用途的限制、对宅基地标准的限制,对建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权和宅基地使用权的处分权的限制,征地补偿的争议由当事一方裁决,以及“征收土地补偿争议不影响征收土地的实施”,即在农村集体不同意征地补偿的情况下政府部门仍可以强制性地将其土地征收,使“保护土地权利人的权益”成为一句空话。在“修订草案”的逻辑之内,政府部门并不包括在“任何单位”之中,是一个“法上”机构。

　　也没有对“集体建设用地”的正面定义。通过对现行土地管理法第四十三条“例外条款”的删除等,能够进入市场的所谓“集体建设用地”不是根本就找不到,就是所剩无几。即使如此,有关集体建设用地使用权的交易还要“报县级人民政府土地行政主管部门批准”。

　　要真正实施“土地配置市场化”、“保护土地权利”和“城乡统一的土地市场”,就要删除和修改这些实际上削弱、瓦解这三个基本制度原则的条款。

谁是农村集体“主体”

　　在土地管理法及其“修订草案”中,虽然多次使用“农村集体”这个词,但没有给出明确定义,这导致“农村集体”主体认定的歧义,如“乡镇”,“村”或“村民小组”。事实上土地。

　　这种歧义使得被征用土地和进行土地交易的“农村集体”法定谈判代表可能缺少真正的代表性。如“乡镇”政府实际上并非农村集体代表,而是一级有着征地企图的政府,它们有可能利用模糊的“农村集体”主体的认定,以“农村集体”代表自居,却违背农村集体意志,自我形成一个损害农村集体的征地协议。

政府不能既做运动员又做裁判员

　　在“修订草案”的第六十九条中,虽然删除了原来过低的“补偿标准”,却增加了“征地补偿费标准由市、县人民政府……确定”的规定。这将土地定价权交给了当事双方中的一方。这种“单方定价”违反了市场基本原则:一致同意。

　　十七届三中全会“决定”已提出要建立统一的“土地市场”,由市场来对土地定价,这与“修订草案”中的市、县政府定价有天壤之别。

　　如果农村集体不同意市、县政府的定价,引起争议,新增的第七十一条提出,“被征收土地的农村集体经济组织和农民对征收土地方案中确定的补偿方案有争议的,由市、县人民政府协调”,这让征地当事一方,既有定价权,又有当对方不同意时的争议裁决权,将对方置于无权讨价还价的境地。

解决土地冲突需要司法机制

　　每年上万起有关土地的群体冲突事件之所以发生,与司法机制的缺位和无效有关,而这又和土地管理法本身的缺陷有关。本来司法制度中包括合同法等民商法律,也包括针对政府部门违法的行政诉讼法,但这些法律的适用被土地管理法屏蔽掉了。在实践中,本应向所有公民提供法律服务的法院却可以“不受理”土地冲突案件。这一缺陷在“修订草案”第七十一条“征收土地补偿争议裁决”中又得到了加强,即争议要“由市、县人民政府协调；协调不成的,由省、自治区、直辖市人民政府裁决。对征收土地补偿方案的裁决为最终裁决”。而只有“对裁决程序有异议的,可以自接到裁决决定之日起十五日内,向人民法院起诉”。更为严重的是,“征收土地补偿争议不影响征收土地的实施”,这意味着即使被征地者胜诉了,也没有手段让相关政府部门足额补偿。

“公共利益”成本不应由少数人承担

　　赋予政府征收征用农村集体土地权力的理由,是为了“公共利益”。在这一旗号下,将征地赔偿限定在大大低于土地农业用途的市场价值之下。你知道土地。“修订草案”删除了这一明显不公的条款,却仍将补偿标准放在政府手中,而不按市场价值补偿。这意味着,土地管理法及其“修订草案”认为,为了公共利益可以侵害或牺牲部分人的利益。

　　这个看似高尚的原则其实是错误的。“公共利益”的成本本应由所有受益者公平承担,但在土地管理法中,却以“公共利益”为名,让部分人承担全体人民公共利益的成本。尤其是,这些承担公共利益成本的人又是全体人民中的弱势群体。这非常不公平。按照这一逻辑,“保护耕地”以保证“粮食安全”也是一项重要的公共利益,不也可以侵犯一部分人的个人或集体利益?

“公共利益”不能无限扩大

　　在“修订草案”新增的第六十八条中,认定“公共利益”包括“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,国家实施城市规划进行建设”。这等于将所有城市规划建设用地,包括大量商品住宅和商业设施用地,都纳入到“公共利益”之中。这显然过宽,扩大了土地管理部门管理和政府直接征地的范围。

　　在以往的征地冲突中,一些政府部门为商品性住宅和商业性设施征地,被批评为违反了现行土地管理法只应为公益用地征地的规定。为了解决征地冲突问题,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也提出,“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”。“修订草案”应与之一致。

集体土地应允许搞建设

　　现行土地管理法的第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地；但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“除外”是一条非常重要的例外条款,它使不少农村集体能够在自己的土地上进行商业建设。这是这些年来,农村居民能够部分分享财富增长,缓解城乡过度对立的重要原因。“修订草案”悄悄删除这一条款,就像除掉一个“隐患”。事实上,十七届三中全会“决定”已提出,“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。

集体土地应有进入商业用途的途径

　　“修订草案”在第九十五条中增加了“商品住宅建设应当使用国有建设用地”,其用意是排除“商品住宅建设使用集体建设用地”。这一规定是对已大量存在、并蓬勃发展的农村集体在自己土地上进行商业建设的禁止。

　　这排除了农村集体土地改进配置的可能,给社会带来巨额财富损失。例如大量城郊的农村集体土地,尤其是不适于耕种的河滩和山坡地,适于建设诸如郊外别墅或度假村,没有且不可能划入城市规划范围,一旦建设商品住宅,不仅给当地农村集体带来出售房地产的直接收益,还会在当地形成一个永久的劳务和商品市场,有利于持续提高当地农村居民的收入。

　　这一规定将所有可能进行建设的农村集体土地,全部纳入到政府部门掌控的范围,剥夺了农村集体巨大的潜在利益,还可能侵犯农村集体的现有利益。这在收入分配方面极不公平。规定只能在国有建设用地上建设商品住宅,增加了大量的土地征收征用的适用范围,也增加了政府向开发商转让土地的环节,会增加一些政府官员寻租和腐败空间。

　　现行土地管理法已带来了严重问题,而“修订草案”如无真正改进,带来的后果可能各方都不愿意看到。看着http://www.5law.cn/info/minshang/tudi/tudifagui/2012/0112/92208.html。

　　如果按照“修订草案”修改土地管理法,损失最严重的当属农村集体和农民个人。他们在有争议时处于更为无权的地位。这也许会激起更多反抗,带来更多群体事件,使社会变得动荡。“修订草案”似乎有利于土地管理部门和有征地意图的政府部门,但实际上对它们也是有害的。赋予其过大的权力,又缺少约束,就会创造出更大的腐败空间,可能会使更多官员获罪入狱,甚至人头落地。这是对这些官员真正的损害。起草者要真切理解“约束对被约束者有好处”,“限制对被限制者有好处”的深刻道理。

没有

1，显然没有。

2，省、自治区、直辖市政府有权限。

应该按当地省、自治区、直辖市的标准为准！