土地自愿流转 “中国改革第一村”改革试验再破茧

2008年10月06日 13:04《瞭望》新闻周刊

正在进行的一系列新的改革试验，再次成为新一轮农村改革的聚焦点

“一年越过温饱线，20年没过富裕坎”。这是相当长时期内，一拨又一拨参观考察者对中国农村改革大包干发源地——郑州小岗村的感慨和评价。听上去很尖刻，但也是令小岗人既难堪又困惑的实情。

改革开放30周年之际，《瞭望》新闻周刊记者再次来到小岗村，所见所闻却不禁眼前一亮:随着推动、适度规模经营、发展合作经济、创新乡村治理模式等等一项又一项改革新试验的启动和深化，展现在记者面前的是一个正处在从传统小农经济走向现代农业、从城乡二元结构下封闭的旧乡村走向城乡一体化大趋势中开放型新农村的小岗村。正是这些新探索、新转变，让小岗村在近两年时间里，人均收入由3000多元上升至6000多元，摆脱了二十多年来一直停滞不前的状况。

今天，小岗村一系列新的改革试验，也再次吸引了关心中国农村问题的众多专家学者的目光。他们都不约而同把“中国改革第一村”作为中国传统农区的缩影，试图从中寻求破解当今中国“三农”问题的新答案。

试验一:土地自愿流转，发展规模化现代农业

65岁的老农严金昌如今成了一个现代养殖场的饲养管理者。作为当年秘密在“分田到户”协议上摁下红手印的“大包干”带头人，他和几户农民一起，又把自己当年冒着坐牢风险分到自家的田地租了出去，交由郑州一家养殖公司发展种猪扩繁基地。

因为养殖经验丰富、具有一定号召力，严金昌被提升为这个占地200多亩的现代养殖场的管理者。出租土地的农民有的外出打工，有的则接受了这家公司的反聘，成为企业员工，每人每月领取800元左右的工资。

“我们饲养的高山特色风味猪，直接销到郑州等的大型超市，价格是普通猪肉的两倍。”严金昌告诉本刊记者，“工资、每亩地一年500元的租金，再加上年终一定量的分红，一年到头少说也有两万多元收入，这可比种地划算得多。粮食种得再好，一亩地一年的纯收入也超不过500元。”这位30年前领头实行分田到户、自主生产的老农现在成了土地集中流转、发展现代农业的积极倡导者。

村口门楼的对面，是小岗村另一个经土地流转而兴起的现代农业园——葡萄种植园。“大包干”带头人严俊昌的儿子严德友是这里的主人。行间距整齐划一、专人施肥、葡萄套袋喷药，这个占地180多亩的葡萄园被管理得井井有条。他告诉本刊记者，“每亩葡萄的效益是种粮的10倍。通过土地租赁和串换，便于集中施肥、灌溉、除虫和管理，还能获得明显的规模效益。”

从走访中了解到，除了集体统一组织外，小岗村更多的承包地是农户通过血缘关系、邻里关系等多种方式自己实现流转的。目前，全村1800亩耕地已有600余亩实现流转，发展起粮食、葡萄规模种植及双孢菇产业等，每亩土地收益上升了5倍、10倍，甚至20倍。

严德友说，这个趋势还在扩大，只要坚持土地的最终承包权不变和群众自愿原则，农民就拥护流转。现在愿意转让土地的村民多，缺的是有实力又有能力的规模经营者。

当年大包干主要带头人之一严俊昌担心，眼下大规模的土地流转是在缺少制度安排和不规范的情况下形成的，一旦发生经济纠纷，租赁户和被租赁户的利益都得不到保障。他认为，在新的起点上，需要尽快完善相应的制度。

专家点评——

当年“大包干”的积极推动者、郑州省农村问题专家陆子修:这轮以承包制为基础的土地集并出租，是对家庭联产责任制的发展和完善。土地集中经营有利于农业结构调整优化升级和发展产业化经营，有利于提高农产品的市场交易效率，降低农业市场成本。农民的自主流转还解决了部分农民外出打工带来的土地闲置、撂荒问题。从这个意义上说，“小岗村再次成为一块改革试验田。”

中国扶贫基金会会长、中央农村工作领导小组办公室原主任段应碧:有人问我，当前中西部农村是否应该加大的力度，我只问一句话:是不是农民自己想干的？如果是，我举双手赞成。中国各地情况千差万别，应允许不同探索。但有几条原则:一是农民意愿。二是不能强行将农民完全挤出土地。

国务院发展研究中心农村部副部长谢阳:乡村两级要尽快成立专门的土地流转指导机构，对当前各地普遍实行的农户之间、农户与龙头企业之间、农户与农业业主之间的耕地转包，进一步规范其合同关系和合同文本。在土地承包期内，农户流转土地价格建议按土地的实际收益情况，每三年上浮一次，让农民能够分享所带来的收益。在坚持家庭联包责任制的基础上，应允许地方积极探索土地股权质押贷款、参股龙头企业经营等多种模式，推进现代农业。

试验二:合作社+资金互助，破解农村金融难题

2008年初，小岗村双孢菇大棚已发展到160个，占地200余亩。但由于恶性竞争，成本明显上升，市场风险加大。最早到小岗村创业的苗娟等一批大学生吸取教训，决定联合农户成立小岗利民食用菌合作社。苗娟被推举为监事长。

采访中，她向本刊记者介绍说，一段时间，小岗村的双孢茹销售完全依靠郑州一家龙头公司，2006年市场行情好时收益较大。但去年双孢茹市场出现波动，龙头公司便故意压价、欠款。新成立合作社后，统一对外购料、销售。目前生产成本下降20%，通过合作社对外谈判，与省内外多家龙头公司建立了销售关系，大大降低了市场风险。

小岗利民食用菌合作社还在探讨设立社员互助基金，由社员筹资，通过互相担保，解决社员的阶段性资金需求。同时，合作社准备通过资金互助等形式筹资发展蘑菇粗加工，以延长储藏期，让社员分享加工环节利润。

除了食用菌合作社，小岗葡萄合作社也迅速成长起来。拥有180亩葡萄园的严德友任理事长，他说，葡萄合作社主要负责统一购买化肥、套袋等生产资料，举办小岗葡萄节，组织市场促销等。这些服务降低了生产成本，保证了市场销售。

这个合作社还吸收社员入股成立互助资金，为社员生产生活提供借款便利。社员需借用资金，利率比信用社低，10天8天的一般免息，一般借款1个月按6厘利，3个月按7厘，最高9厘。只要有社员担保，借款手续极为方便，几个理事一碰头，一般当天就能拿到借款。

如今，八成以上的合作社员一亩地纯收入在2000元以上，他们带动全村发展起600亩葡萄种植园，占原小岗村土地面积的1/3。小岗葡萄节在滁州、合肥等地已经成功举办了五届。

当然，农村金融匮乏仍然是小岗村发展中面临的主要问题。凤阳县委书记马占文对本刊记者介绍道，近年来，农业银行、农村信用社等金融机构纷纷以防范金融风险、深入改革为借口远离农民，用于农业生产的贷款少之又少。农民的房产及承包的土地、林地、水塘都不能用于抵押，资金匮乏限制农民从温饱迈向致富。

专家点评——

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文:改革开放29年，我国的农民专业合作社法规才实行。一年了，到现在还没有配套办法，没有扶持机制。对此，我们有些认识误区，要么全搞计划经济，要么又讲完全自由市场经济。

中国农民问题很复杂，世界上没有哪个国家有9亿农民，也没有哪个国家有如此复杂的“三农”问题。我们的政策应充分考虑国情。比如，简单把农民合作组织当企业看待，是不妥的。政府在开始阶段应对专业合作社有所支持，如财政补贴、金融支持、减免税费等，否则农民为什么要参加合作社呢？不鼓励农民创办、参加专业合作社，又怎么发展现代农业呢？

陆子修:农民看到了成本和市场等单户经营的多重风险，主动要求联合经营，这种“内生型”的新型合作机制建立在土地承包制基础之上，立足于发展现代农业，通过集中采购和销售，降低生产经营成本；通过社员内部资金互助，缓解农民“贷款难”问题，是突破农村金融瓶颈行之有效的方法；通过合作社对外谈判，提高农民主体地位，降低市场风险。“合作社＋资金互助”模式大有可为。

国家发改委中国小城镇改革发展中心副主任袁崇法:全面提高农民组织化程度和市场化水平，必须积极发展多种形式的农村专业合作社。眼下，亟待抓紧出台农民专业合作社法配套法规政策。一要减免登记注册费用，降低农民成立专业合作社的门槛。二要清理针对农民专业合作社的各种不合理收费。三要借鉴日本和韩国发展农业合作社的成功经验，抓紧制订相应的减免税优惠政策，扶持农民专业合作社尽快发展壮大。四要明确政府在发展农业专业合作社中的定位，多搞扶持和服务，少搞不合理的行政干预。

试验三:集中规划建设新农村

民关振银一家种了43亩地，其中旱田23亩，分成17块，水田20亩，分成20块，最小的一块1分2，最大的一块2亩4分，这些毫无规则的地块都分在不同的地方。小的地块犁地时都转不过弯，插秧抛种时，秧苗一不小心就会抛到别人家的地块上。

关振银告诉本刊记者，土地分割过于细碎影响到农业生产，“收割时节，大型联合收割机农机手对大的地块每亩收费35元，小的每亩50元，太小的地块转不过弯，就是给再多的钱也不愿收割。”

接受《瞭望》新闻周刊采访时，小岗村党委书记沈浩则认为，更重要的是大量田埂，毫无规划的小水塘、沟、渠乃至住宅，既不利于发展现代农业，还浪费了土地资源。

2005年，小岗村争取国家财政农业综合开发资金，每亩投入1000元开始进行土地大块集中整理。目前，全村已经完成了600亩土地的整理工作。因为结合新农村建设，集中规划了田埂、水塘和住宅，600亩土地通过整理，变成了660亩地。各家分到的地都是集中的、平整的大块地亩。沈浩说，“在保护现有耕地面积不变的前提下，这多出的60亩地就是为村里发展企业、社会文化和福利事业腾出了空间。”

农村改革三十年之际，再入小岗，这里已经发生了太多的变化，本刊记者眼前仿佛已成了一个集镇。村头占地十多亩的农民文化广场颇具气势；新建的村委会办公楼、档案馆、社区医疗服务中心青瓦白墙，赏心悦目；一家钢构厂已经投产；还有一批厂房和一个大型集贸市场正在建设。沈浩介绍，小岗计划通过三年时间，完成所有土地的整理。到时候将比过去多出更多土地。

陆子修:昔日分田到户时，由于田地有肥有贫，灌溉条件有好有坏，为了尽量保证公平，我国农村很多地方都像一样，好的耕地分成几块、差的也分成几块，每家搭配分配。有的耕作条件好的地一亩被分成了十几块，分属不同的农户。地块被“切”得支离破碎，许多农户都是“补丁田”，造成机械耕作难度很大，再加之水利设施的老化和不配套，影响了农民种田的积极性和农业的生产能力，这些是农民迫切要求平整地块、重新分配土地的一个重要原因。平整大块地亩既便于流转，也便于农民规模种植、发展现代农业，是新农村建设有力推进的一个重要基础。

郑州省社科院专家王开玉:农村社区化，是新时期、新起点上农村改革发展的必然选择，是统筹城乡发展的重要环节。小岗村从为农民提供便捷、周到的公共服务入手，开始推行农村社区化建设，规划建设居民小区、医疗服务中心、中心小学、农贸市场、文化广场、工业园，尝试让城乡文明相互渗透、公共服务走向均等、城乡要素加速流动，在城乡一体化发展方向上迈出了第一步。

试验四:创新乡村治理模式

《瞭望》新闻周刊调查发现，主要是四大新元素促使今天的小岗重拾当年的改革精神，全面开始创新转型。它们是:一、下派干部的导入，取代了温饱型的传统村干部，催生了发展型农村带头人。二、作为知识资本的大学生等人才引进，为农村发展注入了新鲜血液。三、农民自发筹建专业合作社，创新发展现代农业的组织形式。四、村庄合并，稀释和消化了农村家族矛盾，整合了农村发展资源，为构建适应新农村需要的现代村治模式扫清障碍。

沈浩2004年下派小岗村任村支书，其间经历了被排挤、被怀疑、被认可、被接受、被强留的心路历程。但在这个复杂过程中，小岗完成了从传统家族治理向现代村治模式的转变。

农村改革30年，小岗人自发摁过两次手印，第一次是1978年为搞“大包干”；第二次就是2006年为了留下挂职三年到期的沈浩。面对98位小岗村民的签名信，郑州省有关部门领导感慨:“农民主动要求将挂职干部留下，这在全省还是首例。”

“再霸道也敢碰你，再穷困也来看你，发展再难也不后退”。这是“大包干”带头人严立坤对沈浩的评价。在他看来，沈浩代表了“新型农村干部”的形象。几年来，沈浩因为打官司依法收回被强占的集体资产挨过打，因为推动新的发展项目受过骂。但他不仅没有退却，还带着村民外出考察、商议发展对策，整理土地、发展现代农业项目、引资兴建基础设施……

在县委、县政府支持下，沈浩还积极倡导引入大学生进村创业。这批外来的“科技致富带头人”如今已带动村民建起了近200个蘑菇大棚。一个大棚一年的纯收入达到1万元。

“在农村做事情，老百姓要看到效益了才会去做，所以，我这个村支书在小岗的角色只能是个引导者，而不能代替村民做决策。”沈浩这样给自己定位。在他看来，“小岗村最缺的不是科技人才，而是一个真正能够凝聚人心的当家人。”

为进一步“稀释”宗族矛盾，2008年初凤阳县决定把周边的严岗、石马两村与小岗合并，成立新的小岗行政村。合并之后，小岗村人口从400多人增加到4000多人，土地也由1800亩增加到8700多亩。借“大村庄制”改革之机，新小岗实行直选，沈浩当选村委会主任，初步构建起现代村治结构。

目前沈浩正请专家为小岗村作总体发展规划。小岗基本形成了“现代农业——旅游产业——工农业协调发展”的“三步走”战略共识。他说:“有了长效发展机制的小岗，不管以后谁离职，都会保持发展的连续性。”

陈锡文:如果与城市居委会比较，目前我国农村村委会的问题集中暴露出来。居委会管什么？财政发工资，顶多搞点社区服务。村委会不同，农民的承包地都是它发包的，它成了农村土地集体所有者的代表，其工资也由农民拿。它还有政府职能，如结婚、计生、宅基地、介绍信等工作生活的许多内容，都得找它。正因为农民不得不依附于它，所以村委会经常随意拿着盖章权压制农民的合法要求。应该通过制度创新，理顺党支部、村委会、村集体经济组织和村民的关系，就像城市社区居民一样，让农民享有充分的自主权。

段应碧:现在一些乡、村政府经常关起门来讨论征用或流转农民土地，关起门来商量发展项目。其实他们根本没这个权力呀。从法律上说，承包地是农民的财产和权益，一纸公文就想征用或流转，怎么行呢？拍拍脑袋就让农民种些新产品，农民没有亲眼看到效益，缺乏主观积极性，怎么能够取得好的收益呢？新的乡村治理应该让农民自己组织谈判、交给农民更多的经济发展自主权。

王开玉:我国相当部分农村和小岗一样，宗族矛盾重重，家族治理色彩浓厚。在这种状况下，难以真正建立起依法办事的规章制度。当前必须把农民纳入到现代制度体系当中来，比如说农民的社会保障、教育、医疗、基础设施建设、养老等等一些问题，要考虑怎么把农民纳入到国家整个现代体系中，全面推动农村民主社会转型，从过去的管制变为民主法制。另一方面，像这种在“带头人”产生机制上创新，引进新鲜血液的做法值得尝试。(郭献文 宋振远 蔡敏)