1、监管组织工作落实不到位。对缓刑人员的考察，法律规定：“由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合”。在有关社会治安综合治理工作的文件中也规定：“党委领导，公安主管，法院、检察院协同，基层组织落实”。而实际情况是公安一无专门的考察机构设置，二无专门的考察人员。基层派出所由于工作繁忙往往也无暇顾及，对考察对象的情况掌握相当有限，有的派出所连缓刑人员名册都没有。这不能不说是监管工作的一大漏洞。如果将缓刑人员分为单位和农村，那么有工作单位的缓刑人员状况还稍好些，居住在农村的缓刑人员基本上处于无人管理的状况。

    2、客观环境因素造成缓刑人员难监管。由于受到就业难和人员分流的影响，有犯罪前科的人往往比较容易受到岐视。而迫于生计，被宣告缓刑的犯罪分子也往往不愿意留在本地，有的借故外出常年打工不归，浪迹天涯，致使监管部门失去监督。

    3、送交辖区外执行的缓刑人员基本处于无监督状态。原因在于一是送交执行程序上没有法律硬性规定，送达手续不完备；二是受到经费的影响，有的原审法院不大可能专门将缓刑人员送达执行地执行，只是要求缓刑人员主动到所在公安部门报到。现实中报到的少，对没有报到的亦缺乏处必要的处罚措施，自然而然形成无监督状态。

    4、现行法律、法规对缓刑人员的监管规定明显滞后。我国现行刑法修订于1997年，虽然新增了对宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期限内应当遵守的规定，但有些条文还是滞后于社会发展。如前所述，对“离开居住市、县或者迁居，应当报经考察机关批准”。这种规定看起来能对宣告缓刑的犯罪分子有所制约，但在现实中却很难做得到。其中的原因之一在于，我国现阶段已由计划经济向市场经济转变，随着人流、物流的加快，就业的多样性、灵活性、周期性、也随之发生了变化。与之相适应的监管模式是否也应作相应的调整呢？答案当然是肯定的。然而，现行法律、法规及司法解释都还末做出新的规定。如刑法第76条：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合……。”如果被宣告缓刑的犯罪分子没有固定的单位，或基层组织由于种种原因，不愿意予以配合。这种“配合”又有多大的效果呢？总之，经济基础的变化，作为上层建筑的法律也有变化的必要，这样才能与之相适应。

    三、修改、完善缓刑制度的几点建议

    1、关于缓刑适应的具体条件。如前所述，适用缓刑条件不具体，是制约缓刑适用的一个重要因素。笔者认为，在现行立法框架内，可以考虑制定以下操作性标准：

    （1）一般应考虑适用缓刑的情形。一是罪行较轻的未成年罪犯。因为未成年人的可塑性强，身体智力还处于成长期，如果把他们投入监狱，必然会在他们的心灵上造成重创，且容易受到交叉感染。而通过法制教育，让他们吸取教训，在老师和家长的帮助下，增强自重、自信，有可能改过自新，重新做人。这也与党和国家对失足未成年犯政策相一致。二是因过失犯罪，被判三年以下有期徒刑或拘役且积极挽回或赔偿了被害人损失的。如交通肇事、过失致人重伤，情节较轻的失火罪等。因为过失犯罪主观恶性小，如行为人积极挽回损失或赔偿了损失，对他们适用缓刑，一般还能取到较好的社会效果。三是正当防卫，紧急避险超过必要限度应负刑事责任的。对他们适用缓刑，可以最大限度地保护公民正当防卫和紧急避险的积极性，进一步实现刑法设立正当防卫和紧急避险制度的目的。四是共同犯罪中的胁从犯。因为胁从犯主观上并不愿参与犯罪，其消极地实施犯罪行为是因受到他人胁迫。因此，对情节较轻的胁从犯处于缓刑，也是罪责相适应的要求。五是自诉案中被判处三年以下有期徒刑的罪犯，这种案件有一个重要原则，即法院可以进行调解，在判决宣告前，自诉人同被告人可以进行和解或撤回起诉。根据此立法精神，对符合条件的自诉案件被告人适用缓刑，可以有效地防止自诉人和被告人矛盾激化，起到维护社会稳定的效果。此外，对六十岁以上的老年人，聋哑、盲人和比较严重的其他残疾人；怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女；表现效好的初犯、偶犯、过失犯；生产、技术骨干或者有一定特长，判缓刑有利于原单位生产、经营的；有较固定职业、单位、社区、村委愿意接收的；被害人一方或群众不要求判实刑的进行综合考虑。另外被告人在家庭中是主要经济来源的提供者，判实刑将使家庭生活出现困难，子女幼小无人照顾的；盗窃亲属的财物，亲属不要求判实刑的及具备其他判缓刑能获得良好社会效果情况的都可以考虑适用缓刑。

    （2）不予适用缓刑的情形。一是累犯。累犯因其较之于初犯或者其他犯罪分子有更深的主观恶性和更大的人身危险性，应施用更严厉的监管措施。二是有前科者。因故意犯罪被判有期徒刑以上刑罚，在执行完毕或赦免后又犯故意之罪，可见其主观恶习不改，不能适用缓刑。三是犯数罪者。虽然现行刑法对犯数罪并未排除适用缓刑，但犯数罪与犯一罪应有区别，故也一般不能适用能缓刑为宜。四是惯犯、教唆犯、及犯罪中的首要分子及多次劳教不改的。五是犯罪性质严重，影响较大，且恶劣的犯罪分子，如交通肇事逃逸，侮辱妇女、伤害儿童等也不能适用缓刑。

    以上关于缓刑适用的具体条件和不予适用缓刑的情形仅是笔者的所思所想，目的是希望在条件成熟时，立法机关能出台更加明确、完整的条文。一方面可以避免法官因模糊所带来的不当，防止因人情，关系影响法官判案；另一方面，也使监督机关有法可依，不因为以缓刑数量上增减，来评判法院对刑事犯罪分子的打击力度大小。也使得法官判案更加公正、公平。以公正来反映的是法官执法是否依法从事，用公平来衡量法官处理案件标准是否一致。更加有效地防止腐败现象在司法领域的兹生、蔓延。

    2、完善缓刑考察方式。刑法设置缓刑考验期，是为了在一定时段内，看他（她）能否在不执行的情况下悔过自新，从而决定原判刑罚是否需要执行。针对监管工作所有存的问题，鉴于目前公安机关的警力配置的实际情况和基层组织的现实状况，为保证监督考察制度的落实，国家有必要设置专门机构，配备专门的考察官专司对缓刑犯的监督考察，并明确规定缓刑考察官的权利和义务。机构设置可以隶属公安机关，并由公安机关负责并报告工作，以逐步实现监外执行犯监督考察人员的专业化。切实解决监督考察不到位的问题。