我们问村民：“村干部最近一年跟您或者村里其他人闹过矛盾吗？”

　　“他干他的，我过我的(日子)，井水不犯河水”(受访对象DLT014)

　　“(村支书、村长)两个人开了好几个高炉，人家忙着呢，人都见不到” (受访对象DLT020)

　　“(大家)见面笑呵呵就过去呗，现在谁还用得着谁？”(受访对象DLT028)

　　我们为村民和村干部之间的这种超脱关系感到奇怪。此前读到的、听见的包括极少数亲眼见过的更多是二者的冲突：计划生育超标扣人了，交不上提留牵人家猪了，不一而足。现在一切变得静悄悄，还真有点不适应。

　　如果我们回顾中国农村建国之后的治理，我们就可以看出一些逻辑。

　　改革前这一阶段无疑是个人利益消弭的阶段。通过人民公社和生产队，国家顺利将社会控制的触角伸到村一级水平上，打破了千年以来“皇权不下县”的传统。生产资料公有，并且通过各种“割尾巴”的运动，个人利益的边界缩至最小。一个农民，生产工具是公家的，每天要在规定的时间内与其他人一起劳动挣公分，以作为从集体获得衣食的根据。对他来说，他是公社的人，离开了公社几乎无法生存。因此，它与公社之间是很少利益冲突的，顶多就是年终分配谁多分了几捧谷子。

　　人民公社体制严密但是僵硬。家庭承包制后不久，1983年10月，中央下发了《关于实施政社分开、建立乡政府的通知》，规定将人民公社的政权组织分离出来，其所剩的经济管理职能也因为家庭承包制的实行而失去存在的必要性，人民公社顷刻瓦解。

　　家庭承包制以个体农户的积极性激活原有的僵化体制。随着个体活力而来的是个体利益的再度复活和扩展。此时乡政府取代了人民公社，村委会取代了生产队。关系宽松了，但是利益关系再度凸现了。作为乡村治理主要内容的征缴税费、计划生育、治安维持和纠纷调节以及其他利益分配(如宅基地的分配)成为乡村干部和农民沟通的主要渠道。在90年代以前，乡村的干群冲突并不突出，因为农村改革所释放的活力使农民获得了较以前不错的受益，也因为尚未过分膨胀的乡村机构还在农民的可承受范围之内。然而，随着农民收入增长速度减缓，农村经济不复风光。乡村治理中的矛盾积累并且暴露无遗。以“农民负担”为中心，税费征缴、干部腐败、计划生育等问题的冲突打量涌现。冲突的结果就是造成了农民对乡村干部的不信任感和习惯性排斥。这在我们调研中有深切的体会。有不少的农户并不了解合作医疗的具体内容，但是却认为又是劳民伤财，不会得到什么好处。

　　最后，国家只好出来收场。喊了多年的农民负担问题终于有了解决方案。不仅农业税费取消，而且种田可以得到补贴。以前村委会做的事情形象地被老百姓称为“要钱”(征收农业税和三提五统)和“要命”(计划生育)。引发干群冲突的主要原因——税费征缴——终于消除。然而问题没有那么简单。这一问题的解决因出了另外一个问题，乡村政权失去了财权，从而失去了一条很重要的资金流，因而也就无法从中揩油了。有其对那些每年聚在一起商量每户该收多少钱的村干部们来说更是如此。应当注意的是，收缴税费不仅是村干部们刮油的一条途径，也是其获得权力的重要来源。而今，农民无需再向村干部上缴任何税费，村干部的权威(力)的削减也是自然而然的了。村里事务已经很难给他们带来什么收益了，自然也提不起他们的性质。有能力的村干部忙着自己做实惠的去了，所以，“(大家)见面笑呵呵就过去呗”。对于村治来说，矛盾的主要根源消除了，沟通的渠道也消失了，农村处于一种无人看管的失治状态。D村的村民们至今喝着有问题的水，几年以前就要开工的机井现在还看不到工期。

　　费这么大的笔墨讲这样一件事情，是因为一项政策的推行必须要有畅通的管道，需要成熟稳定的官僚制作为依托。然而现在情况是村子里的事情每人去管。调查过程中，我们发现Z县农村合作医疗管理中心引发的宣传年画和传单没有几个人看过。对于合作医疗报销的规定，除了我们侥幸遇到的几个曾经有过报销经历的人， 大部分的农民并不知情。

　　四、合作医疗与中国农村社会保障之破题

　　(一)风雨试点路

　　2003年的新型合作医疗试点已经不是第一次了。此前曾有过两次重建合作医疗的高潮。第一次出现在1994年。1993年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要“发展和完善农村合作医疗制度”。1994年，国务院研究室、卫生部、农业部与世界卫生组织合作，在全国27个省14个县(市)开展“中国农村合作医疗制度改革”试点及跟踪研究工作。

　　1997年1月，中共中央、国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中，更加完整地提出要“积极稳妥发展和完善合作医疗制度”。 1997年，卫生部等部门向国务院提交《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》并得到批复，重建农村合作医疗制度的努力至此达到高潮。1997年大部分省、市、自治区都下达了建立农村合作医疗的指令性任务。但是基层的应付性行为使得合作医疗春建秋散。

　　1998年，卫生部进行“第二次国家卫生服务调查”显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56%，其中合作医疗的比重仅为6.5%。虽然这个数字比80年代末4.8%有了一定程度的提高，到与70年代90%以上的合作医疗覆盖率相比，差距依然很大。合作医疗的试点终究未成燎原之势。

　　转机出现在2002年10月19日，中共中央、国务院发布了13号文件，即《中共中央、务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》。13号文件规定了农村公共卫生工作的责任主体(政府)，确立了卫生工作的时间表(2010年)，资金来源(政府将负担一部分)。作为一份指导性的文件，它并没有对合作医疗制度做具体的规定和设计，但是就以上所提内容而言，这已是比较坚定而且清晰的行动框架了。此外，另外一个事件也在更大范围内促成了重建合作医疗的共识：2003年的“非典”公共卫生危机。此次危机所暴露的公共卫生体系的漏洞和农村卫生体系的衰败在全国范围内包括决策层凝聚了足够的共识去推动合作医疗的重建。

　　从2003年7月到2004年11月，全国已有30个省、自治区、直辖市，在310个县(市)开展了新型农村合作医疗试点，覆盖农业人口9504万人，实际参合农民6899万人，参合率为72.6%。全国共筹集资金30.21亿元，其中，各级财政补助15.01亿元，农民个人缴费10.88亿元，集体和其他社会赞助4.32亿元。截至2004年6月底，已有4194万人次的医药费用得到报销，报销金额达13.94亿元，占筹资总额的46.14%，其中，住院医药费用平均有27.25%得到报销。

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