【 】摘要：农村集体土地管理是土地问题中的一个难点和热点问题，其之所以能成为难点和热点，主要原因之一是产权制度还不够明晰。本报告是基于山西省的调研，认为当前农村集体土地所有权主体存在着不同程度上的缺失，集体土地使用权在实际上等同于承包权，集体土地登记执行情况差别较大，农村土地流转问题突出。针对不同的问题本报告提出了相关建议。

　　农村集体土地管理是近年来土地资源管理中尤其是土地征收、征用和使用权流转面临的一个热点和难点问题。其之所以能够成为难点和热点，主要原因之一是产权制度还不够明晰。可以说，农村集体土地产权制度关系“十一五”规划的顺利实施，关系新农村建设战略任务的完成，关系保护资源基本国策的落实，关系农民切身利益的维护。

　　按照中心统一部署，由侯海生、郭成城、高萍组成调研组，自2006年6月19日～6月23日，到山西太谷、永济进行调研，先后与山西省国土资源厅、晋中市国土资源局、太谷县政府、太谷县国土资源局、农工部、农业局经管站、乡(镇)村干部、运城市国土资源局、永济市政府、永济市国土资源局、农工部、农业局经管站等部门，及两地的乡(镇)村干部代表，重点座谈了解改革开放以来农村集体土地产权及相关问题，研究土地行政管理的相关政策建议。现将调研情况简要报告如下：

　　一、农村集体土地所有权的法定代表不同程度缺失

　　土地管理法第十条明确农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。

　　在调研中我们了解到，山西省主要是围绕煤炭资源发展重化工业、生产初级产品，经济发展相对欠发达，乡镇企业没有得到很好的发展。目前，各村基本上实行的“三套班子，一套人马”，即党支部、村委会、村集体经济组织的职能实际是由村委会在行使。p 在两个市的调研中发现，大多数的土地是以村民小组为单位进行土地发包、土地调整等。村里掌管着大约5%的机动地，其它百分之95%的耕地都由村民小组管理，其中村民小组也有大约不超过10%的机动地。但是，村民小组没有法人地位。

　　二、集体土地使用权在实际上等同于承包权

　　参加座谈的乡(镇)、村干部普遍认为，土地承包权等同于使用权，市、县国土资源局也将土地承包合同等同于使用权证。 山西省于1994年开始第二轮家庭联产承包，并实行“三田制”，即(口粮田、责任田、机动田)。由于山西省耕地总量和人均占地相对较多，口粮田实际上是农民最可靠、最稳定、最有效的基本生活保障，因此，农村中除一些年青人到沿海一带打工外，多数年青人选择离家近的县、市打工，在农忙时回家务农，口粮田基本上由自己耕种。大部分农民自己也耕种责任田，只有部分家庭由于实行“增人不增地，减人不减地”的政策，考上大学的学生、进城定居的农民等将责任田转包。村民委员会掌握的村一级的机动田，实际上多数转为了建设用地，用于建设公共设施，或者建成厂房、小门市房等用于出租，以维持本村的各项建设支出。村民小组掌握的机动田，主要给被征地农民调剂耕地，部分耕地也转为了建设用地。

　　由以上情况可见，农民是比较满意承包责任制的，最起码口粮田是他们最有效的社会保障。在征地时，失地农民除了希望得到更多的征地补偿费外，他们更强烈地希望能够再分到一块地，用以保证自己长期的生活。

　　三、集体土地登记执行情况差别较大

　　山西省集体土地所有权的登记、发证率达到54%，所有权证发到村委会。部分市、县的使用权证发证率达到90%以上，个别县不发使用权证，视承包合同为使用权证。

　　在土地确权登记时，永济市先后遇到了新增地的管理难题。

　　黄河流经山西省，在永济等地，河水淤积出许多盐滩地，从上世纪70年代以来，淤积形成的大量盐滩地被改造成耕地。但由于有些年份发生洪水，这些耕地被淹没，之后再重新被开垦。这样就造成开垦者身份的不同，先是张村开垦，后是李村开垦，在确权登记时，两村就因盐滩地的权属发生矛盾，产生了集体土地界线不清的情况。部队、大型农场和政府机构也在开垦盐滩地，它们都与农民发生争议。

　　四、农村土地流转制度急需健全

　　宪法明确了土地的集体所有制，并允许土地使用权的依法转让。但除了国有土地由国务院制定出土地使用权出让、转让条例外，对农村集体所有制土地的使用权转让迄今没有一个明确的规定。实际上，各种情况都存在。我们认为，随着经济的发展，生产要素的市场化是必然的趋势。目前，我们调研的两市中，农村土地流转的方式主要有以下几种：

　　1.承包地转包。承包地的转包有利于农业生产的规模化。随着非农产业的发展，农村劳动力大规模区域流动，农民承包地也部分转包。但是由于非农就业机会相对较少，转包的比例不大，转包期限多为不确定，一般多为1年，转让期限为2-5年的也有一定比例。

　　农村土地产权关系归属不明确、周期性的土地调整、征地及征地后村或组内的土地调整，是农户土地转包比例小、期限短而不稳定的主要因素。

　　2.集体土地征为国有土地。土地征用是农村集体土地转化为国有土地的唯一途径。

　　3.集体土地以入股方式转让使用权。国家鼓励集体经济组织以联营、入股的方式转让土地使用权。在我们调研中发现山西省以这种方式运作的企业不多，而且这些企业在土地方面与农民的矛盾、纠纷也颇多。究其原因，一方面以土地入股方式动作的企业，一般都要安置当地劳动力，在实际操作中，企业安置不了这些劳动力，原因是被征地劳动力素质不高，不适合技术性强的工作，而非技术性的工作岗位又不多。在这种情况下，多数农民得不到安置，没有工作，就意味着他们在失去土地后，生活将失去保障。另一方面，要从企业经营状况来分析，第一种情况：企业经营状况很好，农民每年可以拿到企业的分红。有的农民认为应该在企业营利状况好的情况下，将股份兑现给大家，然后，村民之间或者是村民与企业间进行股份转让。由于土地所占的股份比率在50%左右，企业对村民的这种要求在经济上感到无能为力，他们拿不出那么多钱与村民兑现。第二种情况：企业经营状况不好，农民年终拿不到红利或红利非常少。由于多数农民不在企业任职，他们认为企业这种经营状况会损害他们的利益，所以他们要求马上兑现股份。第三种情况：企业破产，农民拿不到红利，甚至失去土地，这就给农民造成一种心理恐惧，他们的将一无所有。 以上情况说明，土地作价入股的方式风险性很大，由于这种方式的不安全性、不稳定性，农民更愿意直接拿到土地补偿费或租金。