一、时效
《中华人民共和国国家赔偿法》第二十条第二款规定“赔偿请求人要求确认有本法第十五条、第十六条规定情形之一的，被要求机关不予确认的，赔偿请求人有权申诉。”该法条规定了国家机关有《国家赔偿法》第十五、十六条规定的行为后,请求人要求确认的程序，但请求人要求确认的时效没有规定。该法第三十二条第一款又规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。”那么，从违法行为发生至确认该行为违法之间也没有时间限制。根据一般理解，只要请求人认为国家机关及其工作人员的行为属于《国家赔偿法》第十五、十六条规定的情形之一,而且侵害了自己的权益，任何时候都能主张该行为违法。这一规定，给司法实践造成了不小困难，一是请求人没有紧迫性，对自己的权利久不行使，会使这一法律关系长期处于不稳定状态。二是赔偿义务机关工作难度增大。因为时间过得越长，人事变动越大,有可能当时的办案人员离开了原工作岗位甚至不在原单位，更可怕的是有的人可能永远离开了我们。文件也可能丢失，使得案件复查难度增加。这一规定也可以说是一种疏漏，既不符合立法惯例，又不利于维护请求人的权益。比如，1993年某公安机关以诈骗为由对犯罪嫌疑人谭某进行羁押并扣押了财产。1997年检察院作出不起诉决定，随后解除了羁押。谭某一直以口头方式要求返还财产,而公安机关则一直以口头方式告之本案尚未侦查终结而拒绝，直到目前还没有解决。如果有确认时效的法律规定，那么谭某既可能直接要求公安机关赔偿也可能选择先要求确认公安机关的行为违法。而公安机关则可以依据确认时效的规定作出相应决定。
与此同时,《国家赔偿法》却规定了两年的赔偿时效，这在实践中意义并不大。因为一般来说，请求人已得知国家机关的行为被确认属于《国家赔偿法》第十五、十六条规定的情形之一后，超过两年才提出赔偿的不多，但作为一种法律规定，以防万一出现原来不想索赔事后又想要索赔的情况有法可依也无不可。
笔者认为：可以考虑修改《国家赔偿法》时规定请求人要求确认国家机关有《国家赔偿法》第十五、十六条规定的情形之一的时效为两年。自行为发生且请求人被解除强制措施之日起计算，如果请求人没有被采取强制措施可直接从行为发生之日起计算。
二、确认程序
请求确认国家机关的行为违法程序中，请求人是权利被侵害的人，确认人应理解为被要求确认的国家机关。那么，如果被要求的国家机关不予确认，只能申诉。因为《国家赔偿法》第十五、十六条规定的行为不是可诉的具体行政行为，只能申诉，而申诉的渠道既无规定又无保障。所以，司法实践中几乎没有单独要求确认国家机关的行为属于《国家赔偿法》第十五、十六条规定情形之一的案例。仅在理论上存在单独要求确认行为违法的可能，比如违法冻结、查封财产，请求人可能只要求解除即可，不一定要求赔偿。
三、赔偿程序
《国家赔偿法》第二十一、二十二、二十三条规定了具体的刑事赔偿程序。即请求人先向赔偿义务机关提出赔偿申请，对决定不服的可以向上级机关复议，对复议决定不服的可以到相应的法院赔偿委员会申请国家赔偿，赔偿委员会的决定是发生法律效力的决定，必须执行。在赔偿时效上还要受该法第三十二条规定的限制。
四、确认程序与赔偿程序的关系
笔者认为，申请国家赔偿不必以确认程序为前提。因为国家赔偿一旦提出,赔偿义务机关必然会全案审查行为的合法性、有效性。一旦行为被确认为违法，属于《国家赔偿法》第十五、十六条规定情形之一的,只要请求人提出赔偿要求，那么一定要依法赔偿。如果行为没有违法可以决定不予赔偿，如果申请不符合受理条件，可以不予受理。没有必要先经过确认程序之后再由请求人单独提起赔偿程序。假若确认行为违法之后，又要求请求人单独提出赔偿申请，既耽误时间，又浪费人力、物力、财力增加请求人的负担，同时也影响国家机关的形象。反过来说，国家机关的行为一旦被确认属于《国家赔偿法》第十五、十六条规定情形之一的,请求人又提出赔偿要求,国家机关能不给予赔偿吗?但能不能及时到位是另一回事,请求人也可以和赔偿义务机关进行协商。
从以上分析可以看出，国家赔偿程序中包含了确认程序，申请国家赔偿不必以确认程序为前提。
举例如下：若某公安机关以涉嫌诈骗为由，对犯罪嫌疑人采取了监视居住的强制措施，同时扣押了他的财产。之后，公安机关解除了监视居住,可扣押的财产没有返还。那么，该犯罪嫌疑人即请求人可直接提出赔偿请求而不必先要求公安机关确认扣押行为违法,对赔偿义务机关的决定不服可以申请复议，直至申请法院的赔偿委员会作出决定。
五、结论
1、在修改《国家赔偿法》时规定请求人要求确认国家机关的行为有《国家赔偿法》第十五、十六条规定情形之一的时间限制。
2、明确规定国家赔偿申请不以确认程序为前提。
（作者系北京市华泰律师事务所律师）
