发文单位：南京市人民政府

文　　号：宁政发[]224号

发布日期：12-2

执行日期：12-2

各郊县人民政府，市有关部门：

　　实施“三个集中”（工业向园区集中、农民居住向城镇集中、土地向规模经营集中），是市委、市政府贯彻落实科学发展观，建设社会主义新农村，推进城乡统筹发展、区域协调发展，建设节约型社会、和谐社会的重大举措。农民向城镇和农村居民点集中（以下简称“农民向城镇集中”）是“三个集中”的核心与关键，为了加快推进这项工作，现提出如下实施意见。

　　一、指导思想、总体要求和基本原则

　　1、指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，围绕全面建设小康社会、建设社会主义新农村、构建和谐社会、加快实现“两个率先”战略目标，着眼打破城乡二元结构，突出加快城市化进程这条主线，着力统筹城乡规划、产业布局、基础设施建设和社会事业发展，全力推进“农民向城镇集中”，迅速提高我市的城镇化水平。

　　2、总体要求：坚持科学发展观，促进城市与农村、经济与社会、人与自然的全面、协调、可持续发展；坚持立足南京城市功能定位，深刻认识城市化的不同发展阶段，在本市城镇体系规划的指导下，构建并完善布局合理、协调发展、吸纳性强、辐射面广的城镇空间体系；坚持大力发展农村经济，深化农村经济结构调整，不断增添城镇发展的动力和活力；坚持尊重群众的首创精神，充分调动好、保护好、发挥好群众的积极性和创造性，切实维护好城乡社会稳定；坚持分类指导，有计划、有重点、有步骤地开展“农民向城镇集中”，加快推进城乡一体化的进程。

　　3、基本原则。“农民向城镇集中”是一项复杂的系统工程，工作中必须坚持以下原则：

　　──城乡统筹：统筹城乡经济社会发展，统筹城乡规划、建设与管理，统筹一二三产业发展，坚持区域经济社会事业全面、协调、可持续发展。

　　──因地制宜：坚持一切从实际出发，克服一刀切、“标准化”的做法，深刻认识各个城镇的自身优势和特征，掌握不同城镇发展的客观规律，实施科学、灵活、多样的城镇集中模式，保持风格，突出特色，彰显个性。

　　──提升能级：提升农村和农业产业的发展层次，实现产业的地域集中、资本的效能集中、资源的配置集中、土地的利用集中，使中心村和中心镇提档升级，形成强大的空间吸引域。

　　──政策引导：消除城乡二元分割的体制环境，消除不利于“三个集中”的政策障碍，通过土地、税收、产业发展等方面的优惠政策，促进资金、信息、人才、产业等经济社会要素的空间集聚。

　　──利益保护：坚持工业反哺农业、城市支持农村，调整城乡利益机制，降低农民向城镇集中的成本，从政策和法制上保证他们的利益不受伤害，使农民自觉自愿向非农转移、向城镇集中。

　　──资源节约：按照镇村布局规划，以市场配置资源为主导，组织、引导分散居住的农民向城镇和农村居民点聚居，鼓励农民建设多层公寓和联排住房，实现土地资源利用效益最大化。

　　二、城市化目标与城镇布局

　　4、城市化目标。通过五年左右的努力，分两步实现郊县城市化目标。

　　2007年──郊县城镇化水平达67%以上，力争“三城”建成区面积超过15平方公里/城，建成区人口达到10万/城左右，“三城”总集聚人口达到30万人左右；“九镇”建成区面积超过3平方公里/镇，建成区人口超过3万人/镇，“九镇”集聚人口达到30万人左右，“三城九镇”集聚人口60万人。全面完成镇村布局规划，完成30%的村庄建设规划，并按照规划推进10%的规划村居民点建设。

　　2010年──郊县城镇化水平达70%，“三城”建成区超过18平方公里/城，人口超过15万人/城，“三城”总集聚人口45万人以上；“九镇”建成区达到4-6平方公里/镇，人口达到4-6万人/镇，“九镇”集聚人口达到45万人，“三城九镇”集聚人口90万人。全面完成村庄建设规划，并按照规划推进50%的规划村居民点建设。

　　5、城镇布局。打破城乡规划分割的格局，实施城乡一体规划，以实现“三城九镇”的战略布局为重点，坚持“布局成组团、城镇上规模”的原则，科学合理地构建资源优化配置、城镇多维发展的空间。劳动仲裁。逐步建立“新城──重点中心城镇──一般城镇──规划村居民点”四级郊县城镇格局，形成人口、政治、经济、文化的集聚中心。

　　三、重点工作与主要任务

　　6、重点工作。全面推进各项工作时，必须抓住关键环节，突出重点工作。

　　──以规划为主导。在坚持人口城镇化与总体规划相衔接，产业布局与土地集中相一致的前提下，高起点实施“农民向城镇集中”，编制产业发展、土地利用、人口控制、基础设施、生态环境等专项规划。

　　──以产业为先导。优化产业结构，引导企业集聚，整合城乡资源，加快郊县工业化步伐，为农民向城镇集中提供坚实的产业和经济支撑。

　　──以制度做保障。积极探索市场经济条件下“农民向城镇集中”的劳动力就业制度、户籍管理制度、房屋产权制度、社会保障制度、土地管理制度的改革与完善，以稳定和清晰的政策预期，促进农民向城镇集中。

　　7、主要任务。着眼于农村人口向城镇转移的工业化和现代化的必然趋势，本着实事求是、因地制宜的方针，坚定不移地落实以下四项任务：

　　──建设区域发展极的新城。依托高速公路和重大产业支撑，集中财力物力打造雄州、淳溪、永阳等城镇，形成区域发展极，重点发展金融、贸易、信息等第三产业，形成城市功能完善、辐射力和带动力强的新城。

　　──打造产业功能突出的中心城镇。依托重点工业园区，整合各类资源，突出生产性功能，把禄口、汤山、铜井、汤泉、桥林、八百桥、横梁、白马、桠溪等重点镇，建设成为各具产业特色的中心城镇。

　　──积极建设各具特色的一般城镇。充分利用各城镇自然经济条件，重视历史沿革，体现特点特色，改善基础设施，营造加快发展的比较优势，建设一批空间融合性良好的一般城镇。

　　──着力建设基础性的规划村居民点。坚决停止低水平、分散化的重复建设，改革传统的宅基地使用制度，尽快完善规划村居民点基础设施和公共设施配套，以优惠政策引导农民从居住散、环境差的自然村居住点迁入环境舒适文明、基础设施良好共享的规划村居民点。

　　四、组织方式与实施主体

　　8、组织方式。集中领导力量和工作精力，做到精心组织、科学运作。

　　──统一领导。成立由市领导任组长，由市建委、农办、规划、国土等部门组成的市推进“农民向城镇集中”工作领导小组，负责组织领导全面工作，研究协调重大问题，统一政策、要求和部署安排。领导小组办公室设在市建委。

　　──层层负责。各区县、乡镇都要成立相应领导小组及办事机构，全面负责本地区工作的组织领导、统筹安排与具体实施，并落实必要的工作经费。

　　──合力推动。各部门、各单位要顾全大局，结合各自工作职能做好配合协调，加强调查研究，及时解决问题，中国劳动关系学院。形成合力推动“农民向城镇集中”的工作机制。

　　9、实施主体。区县政府和镇村是推进“农民向城镇集中”的实施主体，要坚持市场取向、重心下移，发挥综合功能、区域优势和能动作用，创新地开展工作。

　　企业是产业集中的实施主体，要在各级政府的领导下，按照统一部署和要求，引导企业积极主动地落实推进工作。

　　五、实施方法与步骤

　　10、运作模式。要针对不同情况，根据当地实际，采取不同的运作方式。

　　──社区集中模式。在近郊、重点城镇，适应经济、社会和未来发展，集中规划建设新型社区，既要规划建设适应中等收入人群需求的商品房小区，又要规划建设面向周边农民和吸引本地农民集聚的中低价商品房和经济适用房小区。

　　──拆迁安置模式。借助大型建设项目、工业园区建设和防灾需要，整体拆迁、集中建设新型居住区，安置搬迁人员。

　　──中心村集中模式。在乡村经济比较发达的地区，充分利用村集体的优势，提升中心村基础设施和公共配套的水平，通过宅基地置换等方式，吸引零散的村落向中心村集聚。

　　──农村特色居民点模式。对具有山区、田园、圩区特色的村落，通过综合整治、提升能级，突出特色优势，保留地方和民族文化色彩，将其打造成传承历史文化的新型集聚区。

　　11、实施步骤。要按照边探索、边总结的方式积极推进。

　　──加快启动试点。年，在符合村镇布局规划、基础条件较好的六合区横梁镇石庙村、新篁镇钟林村、新集镇新民农民住宅小区，高淳县淳溪镇阳光嘉园，溧水县永阳镇十里牌农民住宅社区，江宁区江宁镇居民点、陶吴镇居民点、禄口镇永兴复建小区，浦口区桥林镇民旺小区、石桥镇高庙小区、汤泉镇高华小区进行试点。

　　──力求实质进展。8月份，完成试点小区规划，以及首期建设规划的编制工作。住宅建设或选择农民建房通用图集，或进行住宅单体设计，尽快形成开工条件，9月份，试点小区正式启动，年底完成启动区建设。

　　──形成初步成果。各有关部门和单位一定要沉到基层，深入一线，按职责分工，加强指导和督促，善于发现新鲜经验，总结成功做法，并及时推广，形成集中的阶段性成果。

　　──全面推进提高。从开始，根据镇村布局规划，在取得试点经验的基础上全面推进“农民向城镇集中”的各项工作，对已实现集中的社区要巩固、提高、完善。

　　六、政策与措施

　　12、规划引导。完成“三城九镇”总体规划修编和镇村布局规划编制，合理布局城镇居住区和完善保留的农村居民点，积极推进重点城镇控制性详细规划和村庄建设规划编制。加强农村建房的规划管理，禁止主城、新市区、新城规划区内农民零星建房，规划村居民点以外不准分散布点建房，引导农民建房建到规划点上。每年组织评选10套农民康居住宅优秀设计，无偿提供给申请建房的农民使用。

　　13、设施配套。遵照村庄建设规划，按照建设社会主义新农村的发展要求，有序推进规划村居民点道路、排水、绿化、供水、燃气等各项基础设施配套与完善。根据集约发展、合理布局的原则，积极推进垃圾处理、污水处理等基础设施和公共设施共建共享，改善农村人居环境和居民生活条件。对规划村居民点基础设施建设给予适当支持。

　　14、政策支持。根据不同的土地性质和用途，采取不同的利用方式建设农村居民集聚居住区。

　　──现状为国有土地的，将国有土地使用权划拨给承担居民点建设任务的操作主体，房屋建成后，向居民个人发放国有土地使用证。

　　──现状为撤组剩余土地的，在妥善处理农民问题后，按上述方式办理；现状为集体建设用地或未利用土地的，按划拨方式办理，房屋建成后，向居民个人发放集体建设用地土地使用证。

　　──使用集体农用地进行农村居民点建设的，必须符合三个条件，一是在规划上为建设预留地，二是原宅基地必须按规划复垦为农用地，三是建设总量不得突破复垦成农用地的总量。政府指定承担建设任务的操作主体，可先与集体经济组织签订土地使用协议，支付相应费用，待条件成熟后，依法及时办理土地转用手续。新居民点建设必须严格按经济适用房的规定和程序操作，房屋建成后只对被拆迁农民供应，并严格审定价格，严禁以盈利为目的从事房地产开发，房屋建成后向居民个人发放集体建设用地使用证。

　　──农民原居住房屋应由各区县组织实施拆除，并按现行政策对农民进行补偿。农民原宅基地现规划为农业用途的，应组织复垦，复垦后安排耕种，也可安排观光农业或生态农业；农民原宅基地现规划仍为非农业用途的，可按有关规定安排非农业项目进行使用。

　　──对建设资金困难需要土地融资的，区县政府可在本辖区内选择国有土地、撤组剩余土地或集体建设用地，按规定进行国有土地使用权或集体建设用地使用权抵押融资。

　　──农民原宅基地复垦的组织和验收，新居民点用地置换以及土地抵押融资手续，均由区县政府按有关规定自行组织实施。

　　15、资金筹措。“农民向城镇集中”的资金，必须以创新的思路和方法多渠道筹集。

　　──政府财力杠杆。财政性资金要集中投入，形成启动社会资金的杠杆作用，带动多元投资，促进市场运作经营机制的形成。

　　──土地级差效益。实行土地有偿使用的市场化运作，尝试农村土地使用权的拍卖转让，实现土地增值和滚动开发。

　　──提升开发能力。提倡城镇开发公司与大公司、大企业合作，提高其筹资能力和开发水平。

　　──争取金融支持。鼓励各种金融机构向村镇建设提供信贷，对农民按规划建房予以城市购房贷款的优惠措施。

　　──吸引外来资金。积极将基础设施建设引向市场，鼓励各类社会资本投资村镇公用设施。

　　──加大资金投入。市、区县、乡镇都要加大政府投入，重点支持中心镇、村建设，对村镇基础设施的建设予以一定比例的贴息和补助。

　　16、营造环境。开展农村生态环境建设工程，大力发展新型工业，创办生态旅游和各种绿色服务行业，进行生态修复建设，提升其生态功能；用城市化方式整合农村，实施各项公共设施、基础设施配套工程，开展以清洁家园、清洁水源、清洁田园为重点的农村环境整治工作，以具有田园风光和各具风格、更适合人类居住的小城镇和农村居民点取代乡村中落后零散的村落；在乡村城镇化、现代化的过程中，对农民的传统意识和不良习惯进行改造，以提升农民集中的吸引力和凝聚力。

　　鼓励郊县积极探索、大胆创新，因地制宜地研究制定本地农民向城镇集中的办法和思路，制定适合本地区实际的工作计划、工作方案和相应的配套政策，在切实保护农民利益的前提下，积极稳妥地组织引导农民向城镇集中。

　　二00五年十二月二日