试论乡镇人大工作中的八大关系

　　近十余年中，各地在乡镇人大工作中创造并积累了不少经验。依据这些经验，加上平时对宪法、法律，对人大制度的学习与思考，笔者认为，要搞好乡镇人大工作，应当注意处理好八大关系。

　　第一，乡镇人大与党委的关系

　　民主政治离不开政党的作用，这是近代世界的普遍现象。有的西方学者直截了当地指出，“现代民主国家是掌握在政党手里的”①。当然，世界上的政党有无产阶级与资产阶级两种性质之别，不同国家的政党制度，政党影响民主政治的方式与程序也有所不同。在我国，中国共产党是执政党，人大制度也是在中国共产党领导下建立的。乡镇人大与各级人大一样，也必须接受党的领导。既要服从整个党通过其路线、方针、政策所实施的领导，也要服从本级党组织的领导。乡镇人大中的党员领导干部应当经常向党委请示报告，主动争取党委对乡镇人大的领导。坚持党的领导，是搞好人大工作的根本保证。反之，“撇开党委闹民主”，人大工作就会走偏方向。

　　但是，坚持党的领导，并不是说，人大可以把自己的担子推给党委，由党委代替人大去直接行使国家权力。这样做的结果势必是，党委成了政权机关，人大成了“橡皮图章”、“政治摆设”，整个政治体系将会乱了套。须知，中国共产党建立人大制度的初衷并不是要使人大成为“政治摆设”，而是真心实意地要通过它来实现人民当家作主。这从老一辈革命家的许多论述中可以看到。例如，1954年9月，正值人民代表大会制度正式确立之时，刘少奇同志在关于宪法草案的报告中强调指出，“人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。”②既要坚持党的领导，又要坚持人大制度，如何找到两者的最佳结合点，这往往成为实践中的一个难题。有的时候或有的地方，片面强调人大作用，以致出现削弱党的领导的倾向，而另些时候或另些地方，又可能片面理解“加强党的领导”，结果出现以党代政、削弱人大作用的倾向。关键是如何认识“领导”的涵义。改革开放以来，我们党强调了一个很重要的观点，就是：“党对国家生活的领导，从根本上说，就是组织和支持人民当家作主，建设社会主义的新生活。”③这实际上已经指明了党的领导与人大制度的“最佳结合点”。在我们国家，当家作主的只能是人民，人民当家作主的最重要组织形式就是各级人民代表大会。党不能代替人民和人大去当家作主。但人民与人大需要党去“组织与支持”。具体来说，乡镇党委不是包办，而是应当积极“组织与支持”乡镇人民通过人大去行使乡镇一级的国家权力，实现当家作主。

　　论及人大与党委的关系，我们经常讲，“党的主张要通过人大变为国家意志”。这是对的。乡镇党委应当高瞻远瞩地就乡镇大事提出带有方向性、原则性、指导性的主张。但这种主张本身还不是国家意志，还不能直接凭借国家政权的力量来推行。要使党委的主张变为国家意志，首先得使这种主张进入人大系统。问题是，现行法律尚未规定政党或社会团体可以直接向人大提出自己主张（或议案）。在笔者看来，比较可行的正确做法应是：乡镇党委的主张可由乡镇人大代表中的中共党员依据“五人以上联名”的方式，作为“议案”等向本级人大提出；也可由党委以“建议”的方式向本级人大主席团或本级人民政府提出。主席团或政府认为恰当的，再由它们依据法定程序以“议案”等名又提交人大会议。这方面，党中央把自己关于制定“九五”计划的主张，作为“建议”提出，又由国务院根据此“建议”偏制计划草案，提请全国人大审议，便是一个范例。乡镇人大对于实际上是党委主张的那些“议案”等，不是“转个手”、“过个堂”，而应根据人民的意愿，依照法定程序，认真加以审议。须知，人大审议党委所主张的“议案”等，是人民意志与党的意志的一个结合过程。不认真审议，即轻率地否定或简单地通过，都是对党对人民不负责任的表现。经过审议，认为恰当的，乡镇人大就应表决通过，把党的主张变为国家意志。认为不够完善的，可以作适当调整或补充，然后表决通过。少数情况下，乡镇党委所主张的议案等不太恰当，或多数代表一时尚难认清其正确性，乡镇人大经表决未能通过，也应视为正常现象。不能指责人大或代表“对抗党发”、“与党委唱对台戏”，也不能命令人大强行通过。关于这一点，八十年代中期，中央就专门发文强调过。因为“党必须在宪法和法律的范围内活动”，必须尊重宪法赋予人大的职权。

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试论乡镇人大工作中的八大关系

　　总之，乡镇人大要服从党委的领导，又要依照宪法、法律规定，认真负责地行使好职权。

　　第二，乡镇人大与政府的关系

　　乡镇人大与政府的关系，应该是决策与执行的关系，是监督与被监督的关系，是主人与公仆的关系。人大代表在人民面前也是公仆，但在政府面前应该是主人（人民）的化身，而政府在代表面前就象在人民（主人）面前一样，都是公仆。

　　当然，人大与政府的根本目标是一致的，都应为人民谋利益。因此，人大对政府的工作应当支持。但支持以监督为前提，以监督的形式出现。笔者不同意一种说法，叫做“人大对政府的错误行为进行监督”，而认为人大对的各项重要行为都应监督。因为未经监督怎么可能先断定哪些是正确行为，哪些是错误行为呢？只有监督在前，然后才能分清“正确”与“错误”。监督与处理有联系，又有区别。监督中发现正确的，就支持；发现错误的、不合法的、不恰当的，就依法追究责任（质询）或进行处理（撤销有关决定甚或罢免有关责任人）。

　　现在有些乡镇人大不敢对政府进行监督。原因是多方面的。其中一个原因是怕“得罪”政府领导人，怕“搞坏”人大与政府的关系。其实，人大认真监督政府，就是正常关系，人民看到人大正代表自己在监督政府，就会放心。反之，人大不敢监督、放弃监督，就是不正常的关系。人民选举产生这样的人大有什么用？如果选民认真起来，就要罢免那些不敢监督政府的代表。你就不怕“搞坏”与选民的关系？就不怕“得罪”人民？

　　应该看到，人大与政府的关系，不是个人与个人的关系，而是不同国家机关之间的关系。个人与个人是平等的。但是当个人进入政治系统，扮演一定的政治角色后，就出现这些人组成的国家权力机关与那些人组成的国家行政机关的关系。两个机关之间就构成了监督与被监督的关系，而不是平起平坐的个人同志关系。这是我们的根本政治制度，即人大制度所决定的，也是我们的根本大法，即宪法所规定的。只要想到自己不是作为个人，而是作为人民的代表，作为国家权力机关的成员，在行使人民以及宪法所赋予的监督权，就会理直气壮地去进行。

　　当然，敢于监督，还要善于监督。所谓“善于”似有三方面的涵义。一是善于抓住大事、要事进行监督，而不是事无巨细、吹毛求疵，弄得政府手足无措。二是善于在调查研究的基础上抓准情况进行监督。有些代表没有深入调查，情况不甚明了，结果总是说不到点子上，甚至说些外行话，政府官员心里很明白，知道你这种监督没份量。因此，有的代表抱怨“不说白不说，说了也白说”，而另一些代表的体会是“说了不白说，看你怎么说”。经过认真调查研究，说到要害处，政府官员就会感到有压力，有份量，监督就能见效。三是善于运用各种监督与处理方式。监督方式有多种。如听取与审议政府工作报告（包括全面报告、专题报告）、视察、执法检查、评议活动等。至于质询，既是在监督基础上对政府追究责任，也是在追究责任的过程中进一步对政府进行监督。现在对质询用得很少，其实它是一种较为有力、有效的监督方式。应当善于使用。监督中发现严重问题后，还应善于动用一些处理方式。如湖南省人大曾由质询引出罢免副省长。必要时，乡镇人大也可以罢免那些不称职的政府领导人，还可以撤销政府的“不适当的决定和命令”。

　　关于乡镇人大支持政府，笔者觉得，一是要协助政府向人民群众宣传政府的正确决策，协助政府推行工作；二是对于政府确实存在的困难，一时办不到的事，应协助政府向人民群众解释清楚；三是通过监督，纠正政府错误行为，撤销不适当决定，从根本上说，也是对政府工作的支持。

　　第三，乡镇人大与法律的关系

　　我们国家正在从人治走向法治。“九五”计划明确提出“依法治国，建设社会主义法制国家”。人大在法制建设中担负着重大的责任。乡镇人大虽无立法权，但与法律的关系依然十分密切。

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