常X强诉A县人民政府、A县工业经济发展局行政合同一案，常X强、A县人民政府和A县工业经济发展局不服开封市中级人民法院(2008)汴行初字第6号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人常X强及其委托代理人李XX，上诉人A县人民政府的委托代理人李X林、史XX，上诉人A县工业经济发展局的委托代理人齐X国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院查明：A县化肥厂由于管理不善，导致企业全面停产，亏损严重。1990、1991年度亏损额高达1003.94万元。为使化肥厂摆脱困境，1992年4月7日，经A县委研究决定，任命原告常X强为A县化肥厂党委书记、厂长。1992年6月3日，根据A县委、A县人民政府的指示精神和李X杰县长的具体指示，A县经济委员会与A县化肥厂签订了目标责任书，该目标责任书第四条规定：在四年内，化肥厂若能将亏损全部弥补，奖励常X强同志100万元。1997年12月，新乡市纪律检查委员会根据反映经调查了解，截止1996年5月，常X强完成了目标责任书规定的内容，按期将A县化肥厂扭亏为盈，将原亏损的1000余万元全部弥补。A县人民政府于1993年5月奖励常X强2万元(从企业留利中支付);1995年3月奖励常X强3.5万元;1995年4月5日奖励常X强豪华桑塔纳轿车一部;1995年4月25日奖励常X强1000元;1996年4月奖励常X强豪华桑塔纳轿车一部;1997年4月奖励常X强元，并由其支配;1998年3月奖励常X强奖金2.4万元;1999年8月奖励常X强20万元，共合计奖励常X强现金29.75万元，豪华桑塔纳轿车一部(庭审中常X强对奖励两部桑塔纳轿车提出异议，称系一部而非两部，A县人民政府对此未予反驳)。1995年奖励3.5万元常X强表示因当时企业困难故自动放弃未予领取，1995年4月奖励1000元未予领取，奖励车辆附加税已向新乡市纪律检查委员会补交;常X强认可奖励金额26.15万元，桑塔纳价值20.5万元，合计奖励金额46.65万元。常X强分别于1998年3月、1999年9月、2001年9月向A县人民政府、A县经济委员会书面请求要求兑付目标责任书约定的100万元奖励。1998年5月14日，A县经贸委员会向县委、A县人民政府提出《关于化肥厂常X强同志100万元奖金问题的请示》，该请示A县县委、县人民政府均未作出答复，奖金至今仍未兑现。2002年8月，常X强依目标责任书向新乡市中级人民法院提起民事诉讼，新乡市中级人民法院以诉求100万元是行政奖励而非承包经营收入，合同双方地位不平等，不属民事诉讼范围为由裁定驳回常X强起诉，省高院裁定维持一审裁定。一审法院另查明：根据A县机构改革方案，原A县经济委员会变更为经济贸易委员会，2004年8月27日，A县经济贸易委员会被撤销，组建A县工业经济发展局，将指导国有企业和管理的职能划入A县工业经济发展局。一审法院认为：(1)原告常X强与A县经济委员会签订的目标责任书是行政机关为了加强对企业的管理，以行政手段签订的，属于行政奖励合同的范畴。A县经济委员会具有指导国有企业和管理的职能，其以与常X强自愿签订目标责任书的形式对企业进行管理，并不违背法律规定，该责任书在法律意义上应具有有效性，常X强与A县经济委员会均应按照目标责任书的约定履行其职权和义务。(2)根据A县经济贸易委员会1998年5月向A县委、A县人民政府提出的关于兑现奖金的请示及新乡市纪律检查委员会有关问题调查的结案报告，可以认定常X强已经按照目标责任书中的约定完成了弥补亏损的任务。虽然A县工业经济发展局不认同常X强完全弥补了目标责任书中规定的亏损，但未能提供相反证据支持其观点。故A县经济贸易委员会的职能承受单位A县工业经济发展局应当承担兑现100万元奖金的合同责任。(3)目标责任书是在A县委、A县人民政府的具体指示下由A县经济委员会与常X强签订的，从当时的情况分析，虽然目标责任书落章是A县经济委员会，目标责任书也未明确约定100万元奖金由谁兑付，但离开A县人民政府的同意，目标责任书不可能签订。目标责任书的签订实质上是A县人民政府的行为，是A县经济委员会代表A县人民政府与化肥厂签订的。常X强履行了目标责任书规定的相应义务，完成了目标责任书规定的弥补亏损的任务，A县人民政府应当恪守诚信，成为100万元奖金的兑付主体，与A县工业经济发展局共同承担连带清偿责任。(4)目标责任书签订后，常X强履行厂长职务，按照目标责任书的规定逐步扭转化肥厂亏损，A县人民政府自1993年开始亦逐步对常X强进行了物质和精神奖励，系对常X强工作成绩的充分肯定。由于目标责任书中未对兑付主体、兑付方式及兑付时间、期限作出明确规定，A县人民政府已对常X强进行的奖励应当视为A县人民政府对目标责任书中100万元奖金的逐步兑现，遵循公平原则，已奖励金额应从100万元奖金中予以扣除。由于A县人民政府仅向法院提供了对常X强进行奖励的文件，未提供常X强领取奖励的相关证据，扣除金额应以常X强诉讼中认可的数额计算。遵循公平原则，二被告亦应支付应兑付金额的相应利息，起算时间应自常X强2002年8月向新乡市中级人民法院提起民事诉讼主张诉权时计算。因此，一审判决：一、确认1992年6月3日A县经济委员会与A县化肥厂签订的目标责任书有效;二、本判决生效后十日内被告A县人民政府、A县工业经济发展局支付原告常X强元及利息(自2002年8月至判决生效之日按同期银行存款利率计算)，二被告互负连带清偿责任。常X强、A县人民政府、A县工业经济发展局均不服，向本院提起上诉。

　　上诉人常X强的主要上诉理由和请求为：(1)A县人民政府和A县工业经济发展局对上诉人已兑现的奖金不属履行目标责任制的内容。1993年至1999年上诉人得到的奖金和物质奖励，是由于带领企业作出突出贡献的奖励，与落实目标责任制无关。(2)A县人民政府和A县工业经济发展局否认兑付目标责任制的奖金，因此，一审法院认定部分兑付奖金的事实缺乏依据。请求二审改判原判决第二项，判令A县人民政府和A县工业经济发展局支付100万元奖金及利息。

　　上诉人A县人民政府的主要上诉理由和请求为：(1)A县人民政府虽然同意签订目标责任书，收养。但是该责任书是A县工业经济发展局签订的，A县人民政府不是目标责任书的一方当事人，也没有在责任书上签字，作为下达指示的上级机关不能成为本案的被告。一审判决混淆了“上级同意”与“上级委托”的概念;因此，一审判决A县人民政府承担连带清偿责任于法无据。(2)一审判决错误界定了该目标责任书的性质。该责任书是行政机关进行内部管理的一种手段，已经贯穿行政管理的方方面面，它是内部行政行为，不具有可诉性;而该责任书也不符合行政合同奖励的构成要件。因此，请求二审查明事实，撤销一审判决。

　　上诉人A县工业经济发展局的主要上诉理由为：(1)1992年常X强任化肥厂党委书记和厂长，该任命有组织部门正式下文，其属于国家工作人员。按照行政诉讼法的规定，人民法院不审理行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免等决定;(2)一审判决错误界定了该目标责任书的性质。该责任书是行政机关进行内部管理的一种手段，已经贯穿行政管理的方方面面，它是内部行政行为，不具有可诉性;(3)该责任书不符合行政奖励合同的构成要件和基本特征，不符合行政奖励的基本程序。因此，请求二审查明事实，撤销一审判决。

　　本院查明的事实与一审一致。

　　本院认为：(一)本案目标责任书是A县人民政府及其职能部门为了实现对企业的行政管理目标，所采取的一种行政管理行为。1990至1992年A县化肥厂管理不善，全面停产，严重亏损，为了促使该企业摆脱困境，转亏为盈，A县人民政府采取了多种行政管理行为，该目标责任书就是其中的一个主要行政管理行为，它直接反映了行政机关与相对人之间一种行政管理关系。双方在实现该管理行为中产生了争议。根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第一条第一款规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”因此，一审原告常X强对该行政管理行为提起诉讼，人民法院作为行政诉讼案件受理符合行政诉讼法受案规定。(二)A县人民政府与A县工业经济发展局应当共同承担兑付奖金责任。面对当时的A县化肥厂严重亏损的情况，A县人民政府责令A县经济委员会签订目标责任书，而且在履行该责任书过程中，县政府直接决定给常X强兑付部分物质奖励。从当年的实际情况看，离开A县人民政府的同意，目标责任书不仅不能签订，而且也不能履行，目标责任书的签订实质上是A县人民政府的行为，因此，A县人民政府与A县工业经济发展局共同承担兑付奖金责任符合实际情况。(三)A县人民政府对常X强兑现了部分物质奖励的事实能够认定。目标责任书签订后，常X强按照目标责任书的规定使化肥厂扭亏为盈，在此过程中A县人民政府逐步对常X强进行了物质和精神奖励，对该部分物质奖励应当理解为A县人民政府对常X强完成目标责任的奖励。一审认定该奖励从目标责任书中的100万元奖金扣除符合公平原则。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人A县人民政府、上诉人A县工业经济发展局以及上诉人常X强的上诉理由均不能支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审诉讼费50元，由上诉人A县人民政府和A县工业经济发展局共同承担40元，常X强承担10元。

　　本判决为终审判决。

　　二○○九年一月二十三日