“欧债危机”再度升级 IMF主权债务重组成焦点

“欧债危机”在年初短暂蛰伏后，近日再度升级。当欧元区即将迎来纾困希腊一周年之际，对于希腊债务重组的担忧正在加剧。很多分析师认为希腊最终无法避免债务重组，而且重组时间最早可能就在今夏，而市场关于主权债务重组方式或程序的讨论较少，本篇文章就致力于介绍IMF提出的主权债务重组模式。
长期以来，围绕主权债务重组问题，理论界与实务界提出了多种方法，其中备受关注的有两种：合同方法(contractual approach)和法定方法(statutory approach)。所谓合同方法指利用主权债务合同中的协议条款进行债务重组，主要通过修改现有主权债务合同中的条款或在新的债务合同中引入相关协议条款的方式来促进债务重组的实现。所谓法定方法,指的是以制定法的形式建立一个主权债务重组的法律体制,通过制定新的法律或修改现有法律的方式对主权债务重组进行引导与规范。这种方法以国际货币基金组织(IMF)提出的主权债务重组机制(Sovereign Debt Restructuring Mechanism,SDRM)为代表。该机制的核心内容是, 通过修订现行IMF协定或订立新的国际条约的方式建立一个独立的争端解决法庭,以促进债务重组方案的达成,对债务重组纠纷进行裁决,并保证债务重组协议的履行。
国家破产制度和主权债务重组机制
“国家破产”设想的提出
有关“国家破产”制度的设想，亚当·斯密早在1776年《国富论》中就说过：“当国债积累到一定程度，我相信，就不会有完全偿清的时刻。如果说利用国家收入解脱国债的事例曾经有过，那也总是通过破产解除的。只不过有时是公开承认的破产，有时是一种假偿还而真正的破产……当一个国家需要宣布破产时，就如同一个个人需要宣布破产时一样，一个公平、光明正大和公开承认的破产不论对债务人的名誉和对债权人的利益都将是一个损失最小的措施。”
20世纪70年代以前，私人债权人对发展中国家的借贷很少，并且主权债务危机并不涉及私人债权人，因此国家破产程序并未得到广泛关注。我们能够找到的最早有关于建立国家破产程序合理性的论述来自于戈伦·俄林（Goran Ohlin）。在其1976年的著作中，他提出从发展融资的角度考虑，应当建立某种类似于“荣誉破产”的机制，使信贷制度能够顺畅运作，少受市场参与者厌恶风险的心理影响，并且能够从破产中迅速恢复过来，选择破产能够防止该机制为大量死债所困。
就在20世纪80年代初期债务危机爆发前的几年，迅速增长的发展中国家的主权债务，扎伊尔和秘鲁的债务危机，以及不发达国家普遍的主权违约，这些都促使国际社会呼唤更好的债权人合作制度和正式的国际债务重组程序。一些学者甚至IMF都提出了有关国家破产的富有建设性的理论设想。
第一个建议效仿美国破产法第11章建立一种正式的主权债务重组，从而解决债权人之间合作问题的是克里斯托夫·奥斯里（Christopher Oechsli）。其在1981年发表的论文中指出：“1978年美国《破产改革法》第11章中有关重整财政困难企业的许多程序，可以被有效地运用于不发达国家债务的重新谈判中。”在这些程序中，奥斯里特别强调了三个方面：债权人委员会，独立的、不取代债务人经营控制权的监察官和正式的发起程序。奥斯里认为IMF可以扮演监察官的角色，但是他强调“债务国必须参与重组计划的制定”，尽管“债权人和IMF不必接受债务国的正式请求”，应当允许由债权人或者债务国发起重组程序。
美国学者本杰明·科恩（Benjamin Cohen）建议通过签订多边国际公约的方式，设立一个全新的“国际债务重组机构（International Debt Restructuring Agency，简称为IDRA）”。他认为：“从理想的角度上说，为了强调其中立性，IDRA应当是一个全新的独立的机构……在实践中，更具有可行性的做法是使其成为IMF和世界银行的联合附属机构。”IDRA的主要角色应当是促进者、协调者和监督者，并且在必要的时候应当承担更加严厉的职责，“当谈判陷入僵局时，IDRA可以强迫达成协议，以压制贷款者中任何残存的搭便车诱惑。例如，如果IDRA宣布建议的解决方案是‘公平和公正’的，那么不合作债权人可能要被迫接受经合格多数的债权人同意的条款。”
1995年4月，杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs）发表了著名的题为“我们需要一个国际最后贷款人吗”的演讲。萨克斯认为IMF在履行国际最后贷款人（Lender of Last Resort）职责时是无效率的，这部分是源自其设计（因为IMF用的是“纳税人的钱”），部分是因为其无法胜任；如果IMF能够放弃其作为最后贷款人的角色转而专注于承担破产法庭的职责，那么这些无效率将能够更加成功地得到解决。他指出，“应当对IMF的职责进行改革，使其承担国际破产法院的角色，而不是各成员国政府的最后贷款人。”但是，对于IMF作为破产法院的设想，萨克斯并没有从细节上加以详述。
早在1995年，就在萨克斯发表其演说的同时，IMF法律部门起草了一份文件，详述在IMF支持下的国际破产机制应当如何设计及其实施的问题。该文件倾向于成立一个独立于IMF的仲裁机构，受该机制监管的重组程序将包括债务国发起程序、债权人委员会和/或债权人登记机构的组成、债务国准备重组计划、新融资的优先受偿地位、合格多数债权人的批准、对所有债权人的约束力、对债务国履行重组计划的监管等内容。同时，该文件也建议授予该机构“强迫接受”的权力，并且建议当债务重组程序开始后诉讼中止自动生效。尽管1995年6月IMF执行董事会对该份文件进行了讨论，但是它没有产生任何公开的动议，也未经公开登记。
主权债务重组机制的提出
2001年11月，IMF新上任的第一副总裁安妮·克鲁格在全美经济学家年会上发表了演讲，首次阐述了IMF正在研究探讨的解决新兴市场国家主权债务危机的新思路。IMF的目标是创造一个能够鼓励债务国和债权人及时、有效地共同协商以重组不可持续债务的“催化剂”。该新思路以国内破产法庭为模型，当债务国与债权人进行债务重组的协商时，允许债务国向IMF请求暂时停止对债权人的支付，但是作为对债权人的保证，债务国的海内外资产必须自动冻结。尽管该思路以国内破产法庭为模型，但是它并不是国内破产法的简单复制。最初，安妮·克鲁格是以国际解决机制（international workout mechanism）称呼这一新构想的。“主权债务重组机制”这个正式称谓是IMF对外关系部主任托马斯·道森（Tomas C.Dawson）在致《金融时报》的信中提出的，以避免将该新思路误解为“国家破产法”。克鲁格在全美经济学家年会上提出的SDRM只是雏形，在随后的18个月里，IMF广泛征求各成员国政府和私人部门的意见和建议，对SDRM的结构设计进行了不断的修改和发展。每一次的修改都使债权人的权力逐渐得到增强，相应的，学习债权。IMF在SDRM程序中的作用逐渐被削减。2002年11月，IMF法律部、政策发展部会同审查部联合向IMF执行董事会提交了关于SDRM特征的建议稿（Proposed Features of a Sovereign Debt Restructuring Mechanism），对SDRM的主要目标、应当遵循的基本原则以及SDRM的架构特征做了详细的阐述。2003年2月，IMF在2002年方案的基础上进行了修改，并作为主权债务重组机制的最终版本（以下简称2003年建议稿），提交给国际货币与金融委员会（International Monetary and Financial Committee,IMFC）2003年4月春季会议进行讨论。
主权债务重组机制的制度设计
SDRM的目标和设计原则
关于SDRM的目标，在克鲁格的演讲中以及IMF关于SDRM的文件中都做出了详尽的阐述，尽管具体的表述有所不同，但是中心意思是一致的。首先，通过修改IMF的协议条款或者签订新的国际条约，建立一个可预见的解决主权债务重组问题的框架，以增强债务国和债权人就不可持续债务的重组达成迅速的和有效率的协议的动力，使债务重组程序“有章可循”；其次，保持债务国资产的经济价值，促使其恢复中期可持续性，并且减少重组程序的成本，从而减少债务国和债权人的损失；最后，通过可预见的债务重组机制，减少向新兴市场国家提供贷款的总体风险，从而提高国际金融体系的效率和稳定性。
在对SDRM进行修改和完善的过程中IMF广泛征求各方意见，对SDRM所应当遵循的原则亦进行了补充和完善。首先，建立一个争端解决论坛来确认债权、监督投票表决程序以保证其公正性以及裁定可能出现的纠纷。其次，IMF有限职责原则。债权。根据克鲁格的设想，将赋予IMF相当大的权限，即由IMF来“运营该机制”。例如，IMF将有权决定债务国的债务是否具有不可持续性，有权批准债务国的暂停支付申请，有权监管债务国与债权人的协商过程，等等。但是该设想遭到了各方的反对，因此2003年建议稿申明IMF在SDRM下的正式职责应当受到限制。也就是说，IMF将继续行使其现有职能，包括表明其支持成员国经济政策的意愿，以及向采取适当政策的成员国提供资金援助。再次，不得干涉债务国主权的原则。SDRM只有在债务国提出请求的情况下才能够启动，并且成员国的中央政府能够随时请求终止SDRM。第四，透明度原则。该机制应当以一种能够促进更大的透明度的方式进行设计。为此，该机制应当确立相应的程序，使债权人能够获得有关债务国的所有信息。最后，中介原则。该机制应当建立的是谈判的动力，而不是一个详细的关于重组的蓝图，该蓝图的具体内容应当由债务国和债权人在谈判协商的过程中共同确定。
SDRM的具体制度设计
为了实现预定的目标，IMF对SDRM的具体制度进行了设计，从程序的发起、债权的登记和确认，直至重组协议的达成和表决、程序的终止，内容涉及主权债务重组程序的各方面。
(1)债权人执行的中止
有关债权人执行中止的规定，是三个版本的SDRM变化最为明显的内容之一,从最初的自动生效的资产冻结和执行中止，到经绝对多数债权人同意后可更新的短期中止，在2003年建议稿中赋予债权人更大的权力来决定是否中止执行,经发起国的申请，并且须经持有债权的未偿本金额达到75%的合格债权人同意，可以暂时中止受影响的债权人对债务国或其财产的所有执行程序或者其他法律行动，并且该决定对所有参加重组的债权人具有约束力。尽管该规定得到了许多执行董事的支持，但是仍有一些董事坚持认为SDRM应当采取全面的暂停支付和短期内自动中止执行。为了抵消可能出现的新的诉讼，2003年建议稿又规定了两项措施。首先，如果在债务国启动了SDRM而重组协议又尚未达成之时，某个参加SDRM债务重组的债权人已经通过诉讼程序获得了部分清偿，那么这部分偿付就应当从重组协议中规定的该债权人应得的份额中扣除。其次，经发起国申请且经债权人委员会的同意，争端解决论坛将发布命令暂停由某个债权人发起的特定的法律行动，只要它认为该程序对SDRM重组有潜在的危害。
（2）诚信协商
尽管有关债权人委员会的设计与运作变得越来越复杂，但是为了实现债务国与债权人之间、包括债权人内部之间就重组问题更好的、基于诚信的协商，从某种程度上说也是为了更好地保护债权人的利益，2003年建议稿对债权人委员会做出了相关规定：一个具有代表性的债权人委员会（a representative creditors’committee）一旦成立，其将拥有解决债务国与债权人之间以及债权人内部的问题的职能，例如批准有针对性的中止。必须指出的是，尽管2003年建议稿对债权人委员会做出了规定，但是它并没有强制规定SDRM下的重组程序必须成立债权人委员会。
（3）透明度要求
2003年建议稿明确提出了透明度的原则，遵循这一原则，2003年建议稿单独做了有关信息提供的规定。根据该规定，一旦发起SDRM，应当确立一种程序，使债权人能够获知有关债务国负债情况（包括不参加SDRM重组程序的债务）的一切有关信息，为此，债务国应当及时向争端解决论坛提供三份清单：该国打算参加在SDRM下债务重组的债权（称为“SDRM重组清单”），在SDRM外寻求重组的债权（称为“非SDRM重组清单”），以及不准备参加任何重组的所有债权。
（4）综合的绝对多数投票表决制度
正如前文所述，随着资本市场的发展，可供债务国选择的债务工具并不限于辛迪加银团贷款，债券成为新兴市场国家主要的融资工具，这使得债权人集体行动问题越发突出。尽管使用在债权合同中规定集体行动条款的方法解决该问题，但是，这些条款只在一个类型的债券内有效，它们只能约束同一债券发行批次的债券持有人。相应地，它们对于其他发行系列的债券持有人不具有约束力，也不能适用于其他种类的债务。因此，2003年建议稿认为应当建立一个机制，使持有各种不同债务工具的债权人能够综合起来进行表决。
但是，为了防止该种综合表决机制被滥用，2003年建议稿规定了一个债权登记和核实制度：一旦债务国提供了相关信息后，就应当进行债务的登记和核实，以使债权人能够在综合的基础进行表决；只有那些债权被列入SDRM重组清单并且希望参加投票的债权人需要进行登记，如果债权人未在规定的时间内进行登记，其将无权进行表决；但是最终批准生效的重组协议仍然对这些债权人产生约束力。同时，2003年建议稿规定，即使债权人经过登记、核实，如果是受债务国控制，这些债权人也无表决权。经过登记和核实的债权人将有权对债务人提出的执行中止、有优先权的融资以及重组协议的条款进行投票表决，并且这些提议须由经核实债权本金中75%以上的债权人同意方可生效；争端解决论坛负责对重组协议的确认工作，一经确认，重组协议将对登记的债权和列入 SDRM 清单但是未登记的债权具有约束力。但是对于重组协议条款进行的投票，未受损失的债权人应当排除在外。
（5）有优先权的新融资
作为吸引新融资的一种方式，2003年建议稿规定，经持有核实债权本金中75%以上的债权人同意，在债务国发起重组程序后进行的特定融资可以不进行重组；当债权人做出此种决定之后，未经提供此种融资的债权人同意，不得请求争端解决论坛批准那些有违这一规定的重组协议。
（6）争端解决论坛
应当建立一种争端解决论坛（Dispute Resolution Forum, DRF），从而对综合表决的过程进行监督以保证其公正性。该DRF应当具备独立性、合格性、多样性以及公正性。2003年建议稿对DRF的组织机构、职权以及DRF决定的法律效力做出了详细的规定。
SDRM下的主权债务重组程序
根据IMF的设想，SDRM下的主权债务重组程序应当是有条不紊地展开的：当债务国认为其债务“不可持续”时，可以请求启动SDRM，此时，债务国必须证明其债务处于“不可持续”状态；在启动SDRM后，债务国必须向DRF提供有关其负债情况的所有已知信息；一旦债务国提供了有关信息，DRF应当组织债权的登记和核实，在SDRM重组清单上且希望参加表决的债权人应当在规定的时间内前往登记；债权的登记和核实完成之后，债权人就重组协议的条款与债务国进行谈判协商以及投票，经合格多数债权人同意的重组协议将约束所有在SDRM重组清单上的债权人；重组协议经DRF确认后重组程序自动终止。
对主权债务重组机制的评价
主权债务重组机制的意义
IMF提出的SDRM不仅有助于债务国尽快摆脱债务积压，恢复经济发展，而且有助于保护债权人利益。讨债技巧。无序的债务重组程序所带来的一大负面影响是，当债务国陷入困境时，其所发行的债券在二级市场上的价格会急剧下滑，这必然会给投资者和贷款人造成损失，而SDRM通过解决债务重组过程中的债权人集体行动问题，使债务重组能够有序、及时地进行，减少债券价格下滑给债权人带来更大的损失。
尽管SDRM所建立的是强制的债务重组程序，但是重组最后能达成的结果是掌握在债务国和债权人手中的。不合作债权人将会受到抑制，个别债权人的控制权转移到多数债权人手中，由其他愿意与债务国合作的债权人与债务国进行协商，最终确定是否接受重组协议。国际社会无权将任何重组条款强加于债务国与债权人之上。SDRM亦有助于构建一个更加稳定的国际金融体系。SDRM鼓励债权人与债务国尽早进行债务重组谈判，迅速达成重组协议，加速恢复中期可持续性。同时也暗示着，官方部门并不是“消防队”，随时准备向债务国不可持续的成员国提供救助贷款。这可能会减少私人部门流向新兴市场国家的资金，但是从另一个角度来说，这意味着债权人和债务国在进行借贷活动时会更加谨慎，防止债务国陷入过度借贷的困境。
私人部门和债务国抗拒主权债务重组机制
IMF认为一个正式的主权债务重组的司法机制（即SDRM）将有助于债务国与债权人之间的合理借贷（sound borrowing and lending），防止债务国过度借贷从而导致可能的主权违约。但是由于多方面的原因，SDRM却没有得到新兴市场国家或是它们的债权人的支持。因此，有必要对官方机构以及私人部门抗拒SDRM的原因做一分析。
对于IMF在SDRM中所扮演的角色问题是SDRM受到质疑的原因之一。尽管SDRM鼓励债务国与债权人“协商一致”达成重组方案，但是仍有意见认为在重组程序中IMF被赋予过多的权力、干涉过多。另一方面，私人部门还质疑IMF推动SDRM的动机。有学者认为IMF的利益与绝大多数私人债权人的利益是有冲突的，由于其债权人的身份以及向债务国提供紧急资金援助的职责，IMF完全有动机推动要求私人部门在发生危机时做出更大让步的立法。
IMF曾公开表示其“挫折感”，IMF及其他官方机构向面临资金流动性困难或债务危机的债务国提供的资金援助被债务国用于全额偿付私人债权人的、经常是高风险的债务。一些评论家认为，正是由于这种挫败感，促使IMF雄心勃勃地推动SDRM的建立，因为SDRM从本质上来说是把债务国主权违约的风险推回给债权人，并且当债务国面临财政危机时，债权人再不能依靠来自国际金融机构的救助。其次，私人部门认为 SDRM会限制私人债权人的权利，在私人债权人对主权国家的权利已经十分脆弱的情况下，此种做法实在让人难以接受。私人部门认为，主权债务重组过程中的集体行动问题并没有大到SDRM那种程度的官方干预，它们更希望通过自我调节的方法（即合同方法）加以解决，而不是来自官方的干预。不断修改的SDRM建议稿并没有缓和私人部门的此种焦虑。再次，私人部门无法坦然接受SDRM的另外一个原因是IMF以及其他官方机构所持有的债权将不参加SDRM下的重组程序。此外，由于国内债权人以及国际金融机构所持有的债权被排除在SDRM重组程序之外，SDRM被认为是“不完整的”。最后，债务国，尤其是认为自己对SDRM建议稿无话语权的发展中国家，担心SDRM会增加它们从国际资本市场融资的成本，这主要有两方面原因：首先，SDRM使重组程序变得更加容易，可能使债务国更倾向于违约，债权人需要相应的“保护”；其次，SDRM会减少IMF提供紧急财政援助的可能性。
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