立法法制定史表明, 该法关于中央一级的立法权限划分的规定是以如下两条原则为依据的。第一条是立法的民主性原则，即民主的法律保留原则。它要求立法权由全国人民的代表机关全国人大及其常委会行使, 要求将基本的和重要的事项归属于人大立法权的保留事项; 第二条是国家管理的效率性原则, 即行政效率原则。它要求确保国家行政机关拥有足够的权力, 以便实现对公共事务的有效管理[34]。笔者认为, 将医疗事故赔偿制度理解为立法法所规定的必须制定法律的其他事项之一, 不仅完全符合立法法所体现的民主的法律保留原则, 而且在任何意义上都不会对行政效率产生负面影响。

　　根据我国宪法关于国家权力诸权能分工的基本规定, 国家立法权属于人大, 国家行政权属于国务院。行政权的本质特征是执行权, 即执行人大制定的法律，对公共事务进行管理。不是为了执行法律的法规范创制并不是行政权的固有权能。现行宪法的制定史表明, 宪法之所以赋予国务院行政法规制定权(如前所述，一般认为该权力包括执行性的和创设性的两种法规制定权), 主要是考虑到在人大的实际立法能力还很有限的情况下, 立法工作如果完全由人大及其常委会来承担, 当时我国所面临的巨大而又紧迫的立法需求就难以在较短的时期内得到满足, 涉及广泛公共领域的行政管理活动就难以在较短的时期内摆脱无法可依的困境, 行政管理的效率就难以得到法规范的切实的保障。因此, 笔者认为, 我们如果承认宪法确实将法规制定权尤其是创设性的法规制定权赋予了国务院的话, 那么我们就应当承认, 该项授权在很大程度上是在特定历史条件下所采取的一种权宜之计, 是带有临时性质的制度安排。在我国的立法步入21世纪之时, 宪法的该项授权规定是否已经完成了它的历史使命 (至少就人们一般承认的创设性的法规制定权而言), 因而应当对该规定加以修改, 将国务院的法规制定权明确限定为执行性的法规制定权的问题姑且另当别论, 我们至少应当承认, 医疗事故处理条例制定时的我国立法的总体状况较之宪法制定当时, 已经发生了根本性的变化; 人大或其常委会完全有能力有时间就医疗事故赔偿制度制定法律(如果人大认为有必要制定的话)。笔者确信, 没有任何证据和理由能够令人信服地说明, 国务院为了确保行政效率, 就连请求人大立法或人大授权都来不及, 只能自行就该制度制定行政法规[35]。

　　由于立法权限问题在宪法所规定的国家权力分工体制中占据了特别重要的地位, 所以我们在解释立法法关于立法权限划分的规定时,不能不考虑宪法规定的有关原则。众所周知, 我国宪法确立了法治国家原则和民主政治原则。尽管二者都具有社会主义的性格和中国的特色, 因而与资本主义国家宪法的相关原则存在一定的本质上的区别, 但没有人能够否定, 根据我国宪法规定的法治国家原则, 涉及广大人民群众的重要切身利益的权利义务规范, 尤其是对基本法律已经规定的权利加以变更的规范, 应当作为法律的保留事项, 由立法机关制定法律; 根据我国宪法所体现的以人民代表大会制为根本内容的民主政治原则, 涉及广大人民群众重要切身利益的、涉及广泛的社会群体之间的利益关系调整的问题, 当然应当由人民的代表机关全国人大或其常委会通过立法程序( 即公开的讨论和多数表决制)来解决。除非人大作出特别授权, 不应当由国务院或其组成部门自行决定。立法法关于立法权限划分的规定所体现的民主的法律保留原则, 反映了宪法所规定的法治国家原则和民主政治原则的基本要求。要言之, 医疗事故赔偿制度虽然可以被视为民事个别制度, 但由于它具有相当程度的重要性, 所以应当被划归为法律事项。国务院无权在作为自主立法的现行医疗事故处理条例中, 就医疗事故赔偿问题, 根据自己的政策判断, 制定相对于民法通则而言具有特殊性的规范。国务院原本应当就其认为必须制定的反映特殊政策的医疗事故赔偿制度, 或者向人大(常委会)提出法案, 或者请求人大(常委会)作出授予国务院制定权的决定[36]。

　　除了以上已论及的观点以外, 在判断医疗事故赔偿制度是否应当划归为法律事项时,还应当考虑政策制定的公正性确保的观点(尽管立法法关于立法权限分配的规定似乎没有考虑这一观点)。如本文三所述, 公立医疗机构在我国医疗行业中居于主导地位, 我国的医疗事故赔偿问题主要与公立医疗机构有关。由于公立医疗机构是由政府财政拨款设立的医疗机构,所以涉及公立医疗机构的医疗事故赔偿, 实际上与其说是由发生事故的医疗机构自己掏腰包赔偿, 还不如说是设立该机构的政府以其财政投资赔偿(除非赔偿金从该医疗机构的创收收益中支付)。因此,政府实际上是公立医疗机构的医疗事故赔偿的利害关系人。既然如此,由政府出面就其所设立的医疗机构(当然还附带了私立的或合作的医疗机构)和医疗事故受害人之间的赔偿权利义务关系设定标准, 从公正性的观点来看就是不妥当的(关于条例规定的赔偿制度的内容是否公正的问题,请见本文三的分析)。
　
　② 即使医疗事故赔偿制度可以被认为属于行政立法事项, 国务院也未必有权就该事项制定具有民事裁判规范性的行政法规。换言之, 即使条例关于医疗事故赔偿制度的规定本身没有超越国务院的法规制定权限, 该规定也并不因此而当然具有民事裁判规范性，具有拘束民事裁判的法律效力。除非人大作出了明确的授权决定或在相关法律中作出了适用条例的规定。
　　
　　笔者认为, 在国务院所制定的行政法规（更不用说下级行政机关制定的规章）中, 严格而言, 只有行政法规范, 即规定国家行政管理活动中的行政管理机关与被管理者之间的权利义务关系的规范才具有裁判规范性 － 行政裁判规范性( 当然其制定必须符合立法法所规定的有效条件)。法院在审理相关的行政案件时，应当以其作为审查被诉行政行为合法性的依据（行诉法第52条）。行政法规中的民事法规范, 即规定一定范围的平等主体之间的人身或财产关系的规范, 是行政机关裁决该类民事纠纷的依据。那么, 这种民事法规范与法院审理案件应当有何关系呢? 依笔者之见, 不能一概而论。应当区分行政和民事两种裁判，分别加以判断。
　　
　　第一, 如果与该规范有关的行政裁决依法可以成为行政诉讼的对象，即依法应当服从司法审查，那么，法院在审理此类行政案件时，应当以该规范作为审查被诉行政裁决的合法性的依据之一。换言之，行政法规中的这种民事法规范具有行政裁判规范性。如果适用该规范的行政裁决或其他形式的行政处理（比如行政调解），在当事人于法定期限内表示不服（或就原民事争议向法院起诉）的情况下，依法应被视为不存在或者依法不能成为行政诉讼的对象，那么，行政法规中的这种民事法规范就不具有行政裁判规范性。

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