8月31日，荔湾区人院一审判决了石井街天一村经济联合社原社长黄少英犯贪污罪、寻衅滋事罪一案。记者查阅公开资料发现，近三年来，广州村社干部因经济问题落马的不下10宗，主要集中于贪污、受贿和职务侵占。村社干部频频落马的背后，凸显了集体经济组织的体制弊端：内外监督机制长期缺失，一把手或班子成员集体腐败存监督真空；集体经济组织与村委会、居委会一套人马两块牌子，既负责经济利益分配，又掌握公共管理权力，政企不分权限过大。专家认为，要破解这一难题，村社管理体制机制亟待变革。

　　集中于贪污受贿和职务侵占

　　黄少英一案，再次揭开了广州部分村社干部触目惊心的腐败事实。近年来，伴随城市化进程的提速，城中村改造的推进，村社干部腐败案有所增多。

　　海珠区纪委课题组的一份调研报告显示，仅2006年至2009年，全区查处的村社基层干部违纪违法案件共14件16人，其中违纪案件9件9人，2006年为1件1人，2007年为2件2人，2008年为1件1人，2009年为5件5人；违法犯罪案件共5件7人，即2007年1件1人，2008年2件2人，2009年2件4人。

　　上述报告显示，在涉嫌的经济违纪违法案件中，涉案金额越来越大，上千万元的特大案件已不鲜见。据统计，涉案金额超过100万元的案件有8件，占违纪违法案件14件的57.1%；50万至100万元的有1件，占违纪违法案件的7.1%.也就是说2006年至2009年，涉案金额在50万元以上的案件占案件总数的64.2%.

　　“如2009年查办的昌岗街联星新港经济合作社原社长谢某某，在该社兴建16层集资楼过程中，对施工方向生产社借支工程款的管理极其混乱，没有严格执行财经纪律，导致出现1400多万元假发票的问题。”报告中表示。

　　据媒体报道，萝岗区天一镇黄田村村委会原主任陈汉明自2005年以来，利用职务便利，在村集体土地出租、工程建设等方面涉嫌收受他人财物40多万元、侵占村集体财产100多万元。

　　花都区花山镇平西村村民委员会原主任江瑞根：2011年8月至10月期间，因村道硬底化工程，先后3次收受该工程承包人唐某某贿送的人民币共10万元。2012年5月，被判处有期徒刑十年，没收个人财产1万元，对江瑞根受贿所得的10万元予以没收，上交国库。

　　记者发现，村社干部因经济问题落马，主要集中于利用职务便利，在村集体土地出租、工程项目建设等方面收受贿赂，侵占村集体财产。侵吞诈骗方面，包括伪造合同、伪造宅基地证、使用假发票入账、白条子下账、收入不上账、虚列支出等形式，套取国家征地安置补偿款。如萝岗区汤村村委会原主任汤柱辉，曾套取征地补偿款逾500万元。

　　内外监督机制难建立

　　村官频频落马，与现行的监督体制缺陷密不可分。

　　长期关注集体经济组织发展的省政协委员查振祥说，集体经济组织是一种封闭性组织，对于组织赖以生存和发展的资源——土地，村民（股东）并没有所有权，他们的股东身份是依据其组织身份来确定的，并不是按出资额。“内部监督机制很难建立，有的虽然设置了监事会，但基本不起作用，还是一把手说了算。”

　　一名基层干部告诉记者，集体经济组织中董事会、监事会（还要加上党组织成员）都是一套人马，房屋转让合同。有着许多的共同利益。比如说他们的薪酬，一般的做法是：工资定额，奖金则由街道参照区对街道的考核制度，对城中村集体经济组织进行考核，按考核的成绩确定管理层的奖金水平，这种考核是不分董事会、监事会的，一荣俱荣、一损俱损。

　　内部监督难，外部监督也不容易。上述人士坦言，根据《广东省农村集体经济审计条例》规定，集体经济组织的审计由县级以上人民政府农村集体经济行政管理部门（多为农业部门）和乡（镇）人民政府共同负责，农业部门和乡镇政府每年对农村集体经济组织审计一次。

　　但在实际运作中，依然存在问题：伴随农村城市化的推进，一部分集体经济组织转制为公司，已经没有农业，农业部门出师无名，不好再对其进行审计。

　　“白云区就存在这样的情况，2003年前后，一些城中村集体经济组织完成转制，但转制后存在审计真空，听听房屋权益转让合同。因为政策上也没有规定谁是城中村集体经济组织审计的主体。直到2007年4月，白云区才重新规定，城中村集体经济组织的审计在区农业部门指导下，由街道办事处实施。”上述人士说。

　　有基层干部坦言，目前他们实现了“村账镇管，社账村管”，但对一些账外运行的经济活动，镇街一级无法监管到位。

　　“比如一个经济合同，明显低于市场价，但它经过组织民主决策，我们就不好干预；针对一些工程项目，要查实偷工减料，需要专业机构、人员来做，我们没这个力量。”上述人士坦言，即使发现了问题，镇街一级也只能是监督教育，没有其他手段，真正要处理，必须要纪委、检察院等部门介入。

　　干部权限过大反制上级监管

　　目前，集体经济组织与村、居委会均是一套人马两块牌子。村官频频出事，正与集体经济组织既负责经济利益分配，又掌握公共管理权力有着莫大的关联。

　　永兴村党支部副书记徐国强告诉记者，该村有工厂企业3000多家，社会管理压力大，配合行政管理事项多，村委会下属的治保队有50多人，计生、房管、城建等条线各有10人左右的队伍，总人数超过100人。黄边社区挂了人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会、劳动和社会保障服务工作站、综治信访维稳工作站等20块牌子。

　　上述情形一方面加重了基层负担，致使基层组织被大量行政事务拖累；但从另一角度而言，大量公共管理事务由基层搞掂，政企不分使基层干部权限过大，甚至到了反制镇街及上级部门监管的地步。

　　曾任广州某镇主要负责人的张义（化名）坦承，“现在是一级压一级，市区两级把很多事项压给镇街，我们只有把事项都压到了村委会、居委会，拿很简单的计生工作来讲，如果没有村的配合，全镇的计生工作马上就要出问题。正是这样，我们不可能监督得太厉害，毕竟还有很多事要靠基层落实。

　　此外，集体经济组织都具备一定经济实力，能给镇街工作开展给予财力支持。一位基层干部坦言，他们区近年开展的视频建设工作，每个街道的建设任务都需要数百万元的资金，这对于一个街道的财政来说是不可想象的，但集体经济组织在这方面可以给街道大力的支持。这无疑将会进一步影响到监督效果。

　　根据《广东省农村集体财务公开制度》，村民理财小组为集体经济组织内部监督机构，由村民选举产生。但正是由于集体经济组织实际承担了综治、计生、城管等公共管理职能，本质上是政府职能的延伸机构，这对村民（股东）监督影响不言而喻，使得他们往往不敢真正监督。

　　目前，村一级基础设施和公共服务设施基本全部由村集体经济组织承担，区、镇街仅有少量补贴。“基础设施建设容易出问题，但毕竟不是我们出大头，不方便纳入监管。”张义说。

　　委员建言

　　应剥离村社经济事务与行政事务

　　针对当前村社干部屡屡出事的现象，省政协委员查振祥认为，村社管理体制改革势在必行，必须将经济事务与行政事务剥离开来。

　　经济事务方面，要让集体经济组织长期良性运作，建立现代企业制度是最终目标。查振祥认为，http://www.5law.cn/b/a/falvzhuanti/fangwuzhuanranghetong/2012/0826/13622.html。制约其发展的主要问题是产权问题。作为从原行政村集体经济基础上改造而成的经济组织，股份合作公司属社区型的股份合作制，并不是严格意义上的股份制公司，股权在法理上不完善，股权封闭，不能流通，经营管理水平也不高。

　　“长期来看，应该允许并鼓励股份合作公司的股权合法流转，包括继承、赠与、转让和抵押。在企业内部建立股权流转机制，促进股权在企业内部的流转。允许股民拉开持股比例，不设股民持股比例上限。经股东代表大会批准，股份合作公司可以通过增资配股方式筹集资金。”查振祥说。

　　完成这一步后，改革权力机构，变更投票方式，实行股东大会制度和一股一票制度，进而逐步形成较为完善的企业法人治理结构。

　　而在行政事务方面，必须加快村社管理体制改革，尽快剥离集体经济组织的公共管理职能。基层党组织成为各种组织和各项工作的领导核心，政府部门承接行政事务，村、居委会依法开展居民自治，集体经济组织专心发展集体经济，自主经营、自负盈亏、自我管理。目前，深圳围绕这个方向，大力推进“居站分设”，值得借鉴。

　　查振祥认为，针对当前现状，政府部门第一要解决的还是加强监管。“可以考虑在区政府层面设置集体经济指导委员会，一方面是监督，一方面是规范。”然后是稳步探索，包括适当放开募集股比例限制，允许国内外法人、自然人资本进入集体经济组织，形成多元化的股本结构，打破现有董事会、监事会人选的封闭格局，从社会上聘请专业人才加入，提高经营管理能力和科学决策水平。“查振祥说。