规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政处罚权作为行政机关实现行政管理 目标的强制手段，是行政机关的法定职权，应该由行政机关实施，行政处罚法也将行政机关实施行政处罚作为一项原则加以规定。但是，由行政机关实施行政处罚并 不是说所有的行政机关都可以实施行政处罚，也并不是行政机关可以任意实施行政处罚。行政机关实施行政处罚必须符合以下条件：

　　1、必须履行外部行政管理职能。行政机关代表国家行使行政权，根据行政机关所行使的行政管理职能不同，可以将行政机关分为内部行政机关和外部行 政机关。所谓外部行政机关是指依据法律的授权代表国家对公民、法人或者其他组织实施管理的机关；所谓内部行政机关是指基于隶属关系对行政机关系统内部的人 员和事务实施管理的机关。行政处罚是对公民、法人或者其他组织实施的制裁，是一种外部行政行为，因此，实施行政处罚的主体必须是外部行政机关。内部行政机 关的主要职责是为了保证和监督外部行政机关更好地履行行政管理职能，对外部行政机关及其公务员实施的管理。如各级人民政府的办公机构、人事机构、监察机 构、事务机构、咨询机构等，它们不行使外部行政管理职能，没有管理社会事务的权限，因此，不能行使行政处罚权。

　　2、依法取得特定的行政处罚权。外部行政机关虽然享有管理社会事务的权力，但是，它并不必然地享有行政处罚权，行政机关所享有的行政处罚权必须 经法律、法规特别授予。行政管理权和行政处罚权是行政权的两个重要组成部分，行政管理权包括行政决策权、行政命令权、行政处置权、权等等，为了保 证这些权力的实现，应该赋予行政机关一定的制裁权。因此，从理论上讲，行政管理权和行政处罚权应该是统一的，有行政管理权就应有相应的行政处罚权。但是， 行政处罚权是限制公民、法人或者其他组织的权利，或者给公民、法人或者其他组织设定新的义务，直接涉及公民、法人或者其他组织的权利保护问题，因此，行政 处罚权不是行政管理权的自然延伸，享有行政管理权的行政机关要行使行政处罚权，必须经法律的明确授权。也有的国家的处罚权赋予法院，行政机关只有追诉权而 无处罚权，使行政管理权和行政处罚权有条件地分离。在我国，为了提高行政效率，保证行政机关对社会实施有效的管理，除了少数管理领域外，行政管理权和行政 处罚权是相统一的。一般来说，行政机关拥有某一事项的管理权，它就享有相应的处罚权。作为一项概括的权力，行政机关拥有行政处罚权，但就某一项特定的处罚 权而言，它还必须是法律明确规定的。不经法律明确授权，行政机关不得对公民、法人或者其他组织实施行政处罚。

　　3、必须在法定职权范围内实施。不同的行政机关拥有不同的管理权限，其行使职权必须在法律规定的职权范围内。相应的，行政机关行使行政处罚权也 应在法定职权范围内，不得超越管理权限实施行政处罚。如行使经济管理职能的机关不得实施限制或者剥夺人身自由的行政处罚；工商行政管理机关不得实施卫生行 政处罚。此外，下级行政机关也不得行使上级行政机关的行政处罚权。行政处罚权应该与其外部行政管理职能相一致，处罚权限的大小应与管理权限的大小相一致。

　　近几年来，综合执法是我国行政管理中出现的一种现象。为了解决现实中行政机关权限不清、职能交叉而出现的多头处罚和滥施处罚的现象，有的地方将 原来由几个行政机关分别行使管理权的管理领域统一由一个行政机关管理并对违法行为进行处罚。由此设立的机构就是综合执法机构，其一般隶属县级以上地方人民 政府。行政处罚法规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。建立综合执法机构的目的 是为了解决现实中存在的执法机构膨胀、处罚权限不清、滥施处罚等问题。

　　在我国，行政管理职能的分工是以“条条”为主，从国务院到县级地方人民政府建立相应对口的职能部门，法律、法规对行政处罚的授权也具体到政府相 应的职能部门。这样立一部法，就多一个执法机构，造成多头执法。例如，从京、沪两地的情况看，北京有79支行政执法队伍，隶属于46个行政部门；上海有 202支行政执法队伍，隶属于50个行政部门。随着立法的发展，行政执法队伍还会增加。而且，由于我国的政府机构正处在调整时期，政府对各部门职能的配置 不尽合理，加上各职能部门的组织规则不甚健全，职权划分不明确，造成工作中相互扯皮掣肘的现象。如海关和公安、工商对走私行为的查处；工商部门和技术监督 部门对产品质量的管理；土地管理部门和建设部门对非法建筑的查处等等。在执法过程中，由于职责权限不清，造成有利争着罚、无利都不管以及重复处罚的现象， 使行政处罚一方面存在着“滥”，另一方面存在着“软”的问题。行政处罚的“滥”，侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益；行政处罚的“软”又影响了国家 对社会的有效管理，损害了社会秩序和公共利益。这都是行政处罚法所要解决的问题。建立综合执法机构，合理地合并处罚职权，是解决行政处罚“滥”和“软”的 有效措施，也是机构改革的发展方向。

　　在实践中，有的地方实行的综合执法，主要是在集贸市场、容管理等方面由两个以上部门进行管理的，对违法行为统一实行处罚。具体形式大体有两种：

　　1、由政府建立综合执法机构，由综合执法机构进行综合管理和处罚。其中比较有代表性的是巡警制度，如上海、青岛等城市在市内广场和主要街道由巡警负责巡查，对治安、工商、市容卫生等领域实行统一管理和对违法行为实施处罚。

　　2、由两个以上行政机关实行联合检查，根据具体的违法行为的性质不同，上海律师费标准。分别以不同行政机关的名义进行处罚。

　　建立综合执法机构有利于解决目前行政处罚执法中存在的“滥”和“软”的问题，符合机构改革的发展方向。但是，从根本上来说，行政处罚中存在的处 罚权限不清，滥施处罚现象，是体制问题。在不改变现有行政机构体制的情况下规定合并处罚权，并不能完全解决行政处罚中存在的问题。相反，规定一个行政机关 行使其他行政机关的行政处罚权，也带来许多问题。这些问题主要表现在以下几个方面：

　　1、混淆了各行政机关的职权划分。违背了行政机关职权法定、各司其职的原则。从政府上来说，宪法和组织法将行政权管理权赋予各级人民政府，如何 配置各部门的职权，是各级政府的权力。但是，政府工作部门的职权配置应遵循职权法定的原则，政府各工作部门的职权一经确定，各部门就应各司其职，非经法定 程序，政府不能随意将一个部门的职权给其他部门行使。否则，就是破坏制。

　　2、没有从根本上解决执行机构林立、滥施处罚的问题。目前实践中所实行的综合执法制度，是在保留原行政机关的前提下，将原行政机关的处罚权交给 别的行政机关行使，原行政机关继续存在。而且，现行法律、法规都是将行政处罚权直接授予具体的行政机关，这样就形成多个机关都有处罚权的情况，处罚机构不 但没有减少，反而还有增加。这样更产生处罚主体的混乱，更容易产生滥处罚。

　　3、综合执法机构法律地位不明确，造成行政复议和行政诉讼当事人资格的不清，影响被处罚人的法律救济权利。行政处罚直接影响行政相对人的权利， 产生纠纷，当事人有权请求法律救济，申请行政复议或者向法院提起行政诉讼。由于综合执法机构法律地位不明确，不能作为诉讼主体，产生纠纷，各机关互相推 诿，被处罚人求告无人，影响被处罚人的权利救济。

　　那么综合执法机构必须具备哪些条件呢？主要是以下几方面：

　　1、必须是综合管理领域。现代社会行政权在不断扩张，行政机关的范围越来越宽，分工越来越细。而在提高效率、精简机构发展趋势下，则要求合并某 些行政管理职权，这样，行政权的发展和行政管理的要求发生冲突。因此，对一些领域实行综合管理必不可少。但是，合并只能在一些综合管理领域，如城市管理、 市场管理、港口管理；运输管理等领域。在这些领域，一般涉及几个管理机关，容易产生职责不清，造成滥处罚。对一些专业性、技术性较强的领域，则不宜合并处 罚权。

　　2、不得违背专属处罚的规定。对有些管理事项，需要进行高度统一的管理，法律赋予特定机关的管理权不能交给其他行政机关行使，这就是专属管理 权。如公安机关对社会治安的管理权；税务机关对征税的管理等等。相应地，法律赋予这些特定机关对专属管理事项的处罚权也是不能转移的，属于这些机关的专属 权。如行政拘留等限制人身自由的行政处罚，只能由公安机关实施。因为，行政拘留等限制人身自由的行政处罚权属于公安机关的专属处罚权，不能由其他行政机关 行使。人身自由是宪法规定的公民基本权利，公民的人身自由是公民享受其他自由和权利的基础，没有人身自由，其他自由和权利都是一名空话。我国是人民民主专 政的社会主义国家，人民是国家的主人，保护公民的合法权利是民主和法制的基本要求。尤其是在注重人权保护的今天，对公民人身权的保护提出了更高的要求。党 的十一届三中全会以来，我国在经济改革的同时，汲取十年“”对公民人身权肆意践踏的教训，致力于民主和法制的建设，注重对公民人身权的保护，限制或剥 夺人身自由的制裁措施都由法律明确规定。同时，限制或者剥夺人身自由的行政处罚规定都由公安实施。公安机关是我国司法机关的组成部分，由公安机关实施限制 人身自由的行政处罚，体现了法律对人身自由保护的重视和实施限制人身自由行政处罚的统一性和严肃性。因此，行政处罚法规定国务院或者经国务院授权的省、自 治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚除外。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

　　3、必须符合法定的权限和程序。行政机关的职权都是法定的，改变或合并行政机关的处罚权也必须符合法定的程序。宪法和组织法把行政权授予各级人 民政府，如何配置各职能部门的职责权限，是各级人民政府职权范围内的事。如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第 一款规定，地方各级人民政府根据工作需要和精简的原则，设立必要的工作部门。合并行政处罚权是人民政府对部门职能的重新配置，不违背组织法的规定。因此， 行政处罚法的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定由一个行政机关行使其他行政机关的处罚权。但是，改变行政处罚权的分工必 须由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定，未经国务院授权的省级人民政府以及其他地方人民政府无权决定。

　　规定一个行政机关行使其他行政机关的处罚权，使行政处罚权相对集中，是改变目前行政执法队伍膨胀，滥施处罚以及有利争着罚、无利都不罚现象的重 要措施。符合机构改革的发展方向。但是，在现有机构没有调整，行政管理职权没有重新配置的情况下，规定一个行政机关行使其他行政机关的处罚权，涉及到该行 政机关在行政管理中的法律地位和它与其他行政机关之间的关系问题。从现有的综合执法机构的形式看，综合执法机构的法律地位不明确，实践中也存在不少的问 题。行政处罚法明确规定一个行政机关可以行使其他行政机关的处罚权，可视为是国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府对行政处罚权进行重新配 置。在决定合并的处罚事项上，被授权行使其他行政机关处罚权的行政机关取得了独立的处罚主体地位，它可以自己的名义实施处罚，并独立承担法律后果。