▌《城市规划法》才是暴力拆迁源头

郭玉闪

（本文首发于搜狐财经频道）

尽管100%的中国城市都人烟稠密，但在做城市规划时，城市当局几乎可以把城市当作一张白纸来重新规划，所有之前已有的房地产权都统统不算数，规划到哪里，那里就得重新调整，似乎只要是城市的规划，就是公共利益需要，居民就必须服从。

在《再论新征收草案的合法性》一文里，我提到《拆迁条例》和新《征收草案》都是违反《立法法》这部国家大法的。这很严重，但还不是问题的全部。
事实上，无论是过去的《拆迁条例》，还是现在新的《征收草案》，都是烟雾弹，把政府可以强制拆迁的根子遮挡住了，把公众的目光引偏了。尤其是新的《征收草案》里煞有介事地放入了一些关于公共利益的规定，似乎有了这些条款后，拆迁就能对实体正义有所保证，使得只有在公共利益需要时，才会有拆迁发生。
这实在是最高明的烟雾弹，它把公众的目光牢牢的吸引在《征收草案》上，而忽略了无论征收或者拆迁，实际上都只是一个城市建设项目的最后一步环节。如果这个城市建设项目很不好，会极大地伤害原住民，那么，只是最后一个环节做实体规定是无济于事的——要对实体、程序做限定，还得从源头抓才对。
按照2001年的《拆迁条例》，一个建设项目要想获得“合法”拆迁的尚方宝剑（即《房屋拆迁许可证》），需要有五样材料：1.建设项目批准文件；2.建设用地规划许可证；3.国有土地使用权批准文件；4.拆迁计划和拆迁方案；5.办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。这五样材料，用标准的术语叫做“前置条件”：只有先有了它们，才能有后面的拆迁。
从法律上说，这五样材料中，最重要的是两样：建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件。这两样材料分别对应着《城乡规划法》、《土地管理法》等国家大法的相关规定，在法律位阶上都比《拆迁条例》或者《征收草案》高。按照法律位阶的隶属关系，当下位法与上位法冲突时应当以上位法为准；也就是说，在批准城市建设项目上，相比《拆迁条例》或者《征收草案》，《城乡规划法》或者《土地管理法》更是源头，房屋征收与补偿条例。如果在源头，权力可以滥用，那么即使在后面拆迁环节上对公共利益需要有所规定，也是无济于事的。
实际情况恰恰如此。土地与规划方面的立法缺陷，才是臭名昭著的各类强制拆迁发生的两个最重要的源头。
现有的《城乡规划法》在2008年以前叫《城市规划法》，这部《城市规划法》在被替代之前一直沿用了近18年之久，从1990年到2008年，基本上涵盖了因拆迁而产生剧烈社会问题的绝大多数时段。这部国家大法掌握了在城市里从事任何建设活动的审批权力，比如，城市居民如果要新建、扩建、改建或翻建自家私宅，必须要去规划部门申请一份建设工程规划许可证；在城市新建一个项目需要土地的，在向土地管理部门申请土地之前，必须首先去规划部门申请；如果是一个公益项目，所用土地是通过城市政府无偿划拨而来的，那就需要去规划部门先申请选址，然后再核发建设用地规划许可证；如果是商业项目（也就是说地是从国家手里买来的），那就不需要选址意见书，但依然需要规划部门对交易的地块先做控制性详细规划，然后土地部门根据规划收回该块土地的国有土地使用权并储备起来，最后再与发起商业项目的商人签订国有土地使用权转让出让合同。
最可怕的事情是，上面这个过程中，所谓公益项目与商业项目的区分（或者说国家是无偿划拨还是有偿转让的区分），对城市一般居民来说是没有区别的，因为无论商业项目或者公益项目的用地，都首先需要通过规划部门的规划权力来确定。而只要规划部门确定了项目所需的地块，那么这个地块上的居民或者单位都必须搬迁，以腾出地来。城市规划部门的规划权力是决定性的、无需讨论的；为此，在《城市规划法》里还特地写上了这么一条非常牛气的、非常大白话的规定（第三十四条）：任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。
《城市规划法》在2008年变身为《城乡规划法》后，虽然把这一条款删除，但实质上整部《城乡规划法》依然完整地继承了《城市规划法》在规划权力上的绝对性，在编制城市规划时，除了需要遵守一些简单的程序外，几乎没有任何实体上的限制。换言之，尽管100%的中国城市都人烟稠密，但在做城市规划时，城市当局几乎可以把城市当作一张白纸来重新规划，所有之前已有的房地产权都统统不算数，规划到哪里，那里就得重新调整，似乎只要是城市的规划，就是公共利益需要，居民就必须服从。毫不夸张地说，掌握在规划部门手里的权力，比神笔马良还要神奇：中国高速的城市化，某种程度上就是靠这种绝对的规划权力规划出来的。
必须记住，《城市规划法》或者《城乡规划法》是国家大法，当这部国家大法基本上不做任何实体的规定来约束规划权力时，仅是行政法规等级的《征收草案》所列的公共利益条款，就只能是摆设。在实践中，由于有偿出让土地给商业项目的利润太高，地方城市当局都会在最大程度上使用规划权力来追求所谓的土地财政。说得再具体些，城市当局只需要修改“详细规划”，就可以把任何商业项目需要的国有土地规划出来。
按照《城市规划法》或者《城乡规划法》，城市的规划分两类，一曰总体规划，指城市的宏观规划，一曰详细规划，即城市的具体规划。操作中，真正重要的或者值钱的是详细规划，因为它对城市里某一个具体地块的使用用途等做直接规定；可是，在程序上，恰恰是详细规划几乎没有什么约束，差不多完全受城市当局左右。因为总体规划需报同级人大批准，之后再提交给上一级政府审批，如果是省会或者直辖市，则交给国务院审批，而详细规划本地城市政府就可以批准，并只需在本地人大常委会以及上一级政府处备案即可。这意味着，对一个城市当局来说，为任何一个商业项目规划一个地块用于建设，都是轻而易举的事情。
在这种规划权力之下，城市居民的私宅是没有任何保障的，完全受制于城市当局的规划。刚建好没几年的小区或者学校，隔几年就可以因为城市重新规划而遭拆除；一些历史建筑，只要挡住了城市当局的规划步伐，哪怕它比共和国的年龄还要老上数倍，哪怕它还依然结实，也是可以被城市当局宣布为“违章建筑”而直接拆除掉——近十几年来，类似新闻屡见报端。
所以，毫不客气地说，不从《城乡规划法》开始正本清源，单靠新《征收草案》来约束愈演愈惨烈、愈演愈暴力的拆迁，那不仅是一纸空文、一个笑话，还是一个美丽的谎言。