浅论房屋征收的司法救济（1）

来源：湖南律师网

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》），以国有土地上房屋征收与补偿制度，取代了原《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）所确立的城市房屋拆迁制度，这是一种从外壳到内核的“换汤亦换药”式的重大制度变革和理论创新。较之《拆迁条例》，《征收与补偿条例》在法律主体、法律程序、法律关系等方面发生了重大变化。正因为如此，随着《征收与补偿条例》的实施，对司法实务界而言，如何充分保障被征收人正当行使诉权，如何对房屋与补偿的行政行为进行合法性审查等方面带来了诸多新情况和新问题。在本文中，笔者试图从《征收与补偿条例》所涉及到的原告诉讼主体、可提起诉讼的事由、以及人民法院进行司法审查的内容等方面进行探讨，以期为房屋被征收人及利害关系人能进行有效的司法救济提供一种可行的思路。

一、可以对征收与补偿行为提起诉讼的原告主体

根据《征收与补偿条例》的规定，征收国有土地上房屋的，给予补偿的对象仅是作为被征收人的房屋所有权人。然而，涉及到房屋征收与补偿行政行为的相对人，不仅仅只是被征收房屋的所有权人。根据《行政诉讼法》第2条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；根据《行政诉讼法》第41条第（1）项的规定，“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”；根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第12条的规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。据此，笔者认为，只要与房屋征收的具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织均可以提起行政诉讼，包括被征收房屋的所有权人及其他利害关系人。根据《征收与补偿条例》的规定，与房屋征收、补偿行政行为有法律上利害关系的对象，主要是四个方面的利害关系人。

（一）被征收房屋的所有权人。

《征收与补偿条例》第14条、第25条第2款和第26条第3款，明确规定了被征收人的权利救济途径，其中第14条、第26条第3款分别规定了被征收人对征收决定和补偿决定不服时可以提起行政诉讼，而第25条第2款则规定了签订补偿协议的任何一方当事人不履行约定义务时，另一方当事人可以起诉，只是未明确规定提起的诉讼是民事诉讼还是行政诉讼。毫无疑问，作为被征房屋所有权人对补偿协议享受司法救济的权利。

（二）被征收营业性房屋的承租人。

根据《征收与补偿条例》第17条第1款规定，政府对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的停产停业损失。现实生活中，大量私有房屋承租人承租房屋从事商业或生产经营，往往投入大量的资金进行装修装饰或配套相关经营设施。因此，对租赁期限内营业用房的征收补偿，直接关系到房屋承租人停产停业所造成的损失是否能够得到合法有效的救济。《征收与补偿条例》将补偿的对象仅限于被征收人，即被征收房屋的所有权人。那么，在实践中引发房屋承租人因征收导致停产停业损失而得不到充分补偿的客观现象势必大量存在。为此，笔者认为，尽管《征收与补偿条例》对承租人没有赋予可以提起诉讼的原告主体资格，但房屋承租人仍然可以依照《行政诉讼法》第2条、第41条第（1）项的规定对作出补偿决定的市、县级人民政府提起诉讼。

（三）未经登记的建筑实际所有人

根据《征收与补偿条例》第24条的规定，对征收范围内未经登记的建筑，征收人对其是否属于合法建筑享有调查、认定和处理的权利，并明确规定，“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。由此带来的直接后果则是，未经登记的建筑，政府一旦作出系违法的认定，那么该建筑的实际所有人就不属于《征收与补偿条例》第2条所规定的“被征收房屋所有权人”（即被征收人），政府将无偿拆除该建筑，无需作出任何补偿。显然，未经登记的建筑实际所有人，仍然属于征收房屋具体行政行为的相对人，有权对政府的认定和处理行政行为提起行政诉讼。

（四）因房地产评估而受到行政处罚的相对人。

《征收与补偿条例》第34条，明确规定了对出具虚假或者重大差错评估报告的房地产评估机构与估价师的法律责任，其发证机关依法享有罚款、吊销资质证书、注册证书的行政处罚权。那么，何谓“虚假或者重大差错评估报告”，笔者认为，对此作出认定的主体不一定是给房地产评估机构或评估师发证的机关，极有可能是征收房屋的征收人。因此，在房屋征收与补偿过程中，因房地产评估报告而受到行政处罚的评估机构或评估师，有权对作出具体行政行为的行政机关提起行政诉讼。

二、被征收人可以提起诉讼的事由

《征收与补偿条例》对被征收人诉权的保护较以往《拆迁条例》有了显著进步，在第13条、14条、25条、26条等4个条款中明确规定了被征收人可以提起诉讼的事项，但该条例尚未明确规定，而被征收人因房屋征收与补偿行为可以提起诉讼的事项，不仅限于房屋征收决定、补偿决定以及不履行补偿协议等事项。笔者认为，下列五类涉及到被征收人利益的行为均可以提起诉讼。

（一）征收决定

根据《征收与补偿条例》第14条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，也可以依法提起行政诉讼。这就意味着，一旦被征收人对征收决定不服提起行政诉讼，人民法院就应当对房屋征收决定是否符合《征收与补偿条例》第8条至第13条的要求进行合法性审查。

征收决定是市、县级人民政府针对数量众多的被征收人作出的，因众多被征收人的利益诉求具有高度的相似性和一致性，所以征收决定可能引发众多的被征收人群体性诉讼。如果仅有少数被征收人对征收人起诉时，若受诉人民法院没有依据《行政诉讼法解释》第24条的规定，以公告并限时登记的方式通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼，则对同一个征收决定的判决结果，对其他未起诉的被征收人并不具有判决的既判力和羁束力。

（二）补偿决定

根据《征收与补偿条例》第26条第3款的规定，被征收人对补偿决定不服的，也可以依法提起行政诉讼。补偿决定是市、县级人民政府在与被征收人不能达成补偿协议的前提下作出的具体行政行为，针对的是个别的被征收人。因此，补偿决定极有可能不符合《征收与补偿条例》第17条所规定的补偿范围、第19条所规定的按市场价格确定房屋价值的公平补偿原则，以及第21条所规定的任意选择货币补偿与产权调换的补偿方式。

（三）征收补偿协议

《征收与补偿条例》第25条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限，用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。

根据上述规定，订立征收补偿协议的当事人，一方是依法行使行政征收权的房屋征收部门，另一方则是作为行政相对人的被征收人，双方签订的征收补偿协议，具有一定行政性质，但仍然是双方的合意，可以视为是一种行政合同。《征收与补偿条例》第25条第2款没有明确提起的“诉讼”是民事诉讼还是行政诉讼，但根据该条例将征收决定和补偿决定明确规定为行政诉讼的性质，以及司法实践中将“土地使用权出让合同”这种典型的行政合同纳入民事诉讼范畴的情形来分析判断，若征收人不履行征收补偿协议时，被征收人可依法向人民法院提起民事诉讼。

（四）暂停办理相关手续的行政行为。

根据《征收与补偿条例》第16条的规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年”。笔者认为，通知暂停办理相关手续的行为和依据上述通知暂停办理相关手续的行为均是独立的行政行为，对这两种行政行为不服均可以提起行政诉讼。

首先，通知暂停办理相关手续的行为和依据上述通知暂停办理相关手续的行为，限制了利害关系人对房屋的使用和收益，在法律上对房屋所有权人以及承租人等使用权人的权利义务产生了影响。其次，根据《征收与补偿条例》第16条的规定，作出暂行办理相关手续的通知也须具备一定的法定要件。一是在职权上，通知应由房屋征收部门作出；二是在时间上，必须是在“房屋征收范围确定后”；三是在对象上，限于“房屋征收范围内”；四是在内容上，限于对“实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途”暂停办理相关手续；五是在形式上，必须是“书面通知”，并“载明暂停期限”。如不符合上述要求，则该通知行为可能侵犯利害关系人的合法权益。再次，有关部门依据上述通知暂停办理相关手续的行为也应具有相应的职权，并符合有关法律要件，如暂停期限不得超过1年等。

（五）非法逼迁行政行为

《征收与补偿条例》第27条不仅规定了“先补偿、后搬迁”的原则及被征收人的限期搬迁义务，而且在第3款中明确规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动”。由此可见，《条例》作为行政法规，明令禁止非法逼迁、禁止建设单位参与搬迁，这是对社会现实的积极回应。

为避免非法逼迁现象，征收补偿过程中有两种情形都需要依法进行。第一，被征收人签订了征收补偿协议后反悔，不接受补偿或不接受产权调换，房屋征收部门只能向法院提起违约之诉；第二，征收人依照法定程序作出补偿决定后，被征收人在确立的期限内不履行搬迁义务的，征收人只能向法院申请强制搬迁。否则，任何采用暴力、威胁或中断水电等供应与道路通行的非法逼迁行为，被征收人均有权提起行政诉讼及控告，征收人也应依照《征收与补偿条例》第34条的规定承担相应的法律责任。

三、司法审查的原则与范畴

《征收与补偿条例》所确立的国有土地上房屋征收与补偿活动的诸项原则，既是对行政执法行为的新要求，也给相关案件司法审查的原则带来重大变化。其第2条确立的对被征收人给予公平补偿的原则，要求人民法院对征收补偿行为的审查不仅要继续坚持合法性审理，更要关注补偿方式、数额的合理性；其第3条确立的房屋征收与补偿程序应遵循的决策民主、程序正当、结果公开原则，间接要求司法审查应更加注重公众参与和司法民主、审判程序、裁判和协调结果更加注重司法公开；其第8条、第9条规定的征收房屋必须满足“确需”的要求所隐含的比例原则，要求人民法院在审查征收行为是否符合公共利益时，必须进一步考量征收方式是否具有可替代性、征收范围是否满足公共利益需要的限度。