——在佛山市征求意见座谈会上的发言

王学堂

（2010年2月8日星期一）

因为单位没有集体研究，我仅代表个人，从基层法律实务的角度对草案提些意见和建议。

第一条：本条是立法依据。将《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》作为法源不太妥当。我们知道，2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议在《中华人民共和国城市房地产管理法》第一章“总则”中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”决定还说，《中华人民共和国城市房地产管理法》根据本决定作相应修改，重新公布。

很明显，该条是与2007年10月1日实施的物权法相衔接。因此，与物权法是同一渊源。个人认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》最高法源应该是宪法第十条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”退一步而言，也应该是《中华人民共和国城市房地产管理法》，而不是所谓的全国人大的修改决定。

第二条：将被征收人定义为“被征收房屋的所有权人（以下简称被征收人）”个人认为欠妥。通俗理解，按物权法“登记公示”原则，所有权人一般理解为登记权利人。但现实中，我们的房屋多为家庭共有，这种情况下如何保护共有人的利益？如果夫妻双方有一方同意被征收，一方不同意，怎么样表决，怎么样处理？我们现实中，拆迁补偿合同中，有的只列产权人为合同一方，有的则将家庭全体成员为一方，由共有人委托一人代理拆迁补偿事宜，有的直接以登记权利人为委托人。事实上，争议不少，问题频发。建议立法明确。

第三条：是为了界定“公共利益”，我个人基本同意。我看网上许多人质疑“危旧房改造”，认为这不是公共利益。我个人认为是不妥当的。

我的观点是为了公共利益。

一是从政府有关文件看，三旧改造的公益性质明显。2009年8月28日广东省人民政府以粤府〔2009〕78号文件印发了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》。该《意见》是为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》和《中共广东省委广东省人民政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》，切实推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造工作而出台的。根据《意见》，下列土地可列入“三旧”改造范围：城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。《意见》扩大了可列入“三旧”改造范围。

二是从佛山市政府文件看，公益性更明显。佛府[2007]68号《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》中指出，推进“三旧”改造是提高我市土地集约化利用水平，改善城市面貌和强化城市管理，加快建设现代化大城市的迫切需要。“三旧”改造主要通过改造和完善城乡基础设施，提升城市功能，改善城乡环境，从而满足发展和市民生活需求。我市旧城镇、旧厂房、旧村居普遍存在建设缺乏规划指导、布局分散、安全隐患较大、土地利用率低等现象，加上当前土地资源紧缺已成为制约我市产业结构进一步优化与经济社会持续健康发展的瓶颈，土地利用价值亟需通过科学、有效的改造得以提升并增长。推进“三旧”改造，对于进一步挖掘利用城市资源潜力，提高土地集约化利用水平，提升区域城市功能和城市品位，对于进一步强化城市管理，有效改善发展和人居环境，把佛山建设成适宜创业发展和生活居住的花园城市具有重要作用。

三是从各地旧改特别是北方大城市棚户区改造来看，如李瑞环主政天津期间大规模的改造，更是公认的是为了公共利益。政府的财力面对数量庞大的旧改居民的改造要求是心有余而力不足的，通过土地储备，再进行土地拍卖是一个比较现实可行的方式。旧区改造是实现城市科学规划、优化资源配置、提高土地利用效率、改善群众生活条件的有效手段，是追求“公共利益”最大化，即追求“发展经济”和“改善民生”最大化的较大举措。

四是从国家有关政策看。在《城市房地产管理法》修订之前，国务院相关部门早已开始起草替代《城市房屋拆迁管理条例》的法规，起草中暂命名为《国有土地上房屋征收及拆迁补偿标准管理条例》。在该条例制订过程中，将“旧城改造”纳入“公共利益”成为一种主要思潮。

有人认为，房屋征收与补偿条例。根据2004年最新修订的《土地管理法》第58条的规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……”从这条法律规定可以看出，尽管《土地管理法》没有界定何为“公共利益”，但可用排除法将“旧城区改建”划在了公共利益的范围之外。这也是符合中国现实的，因为旧城改造范围过宽，一旦成为“公共利益”，有可能成为地方政府强行拆迁，损害公民利益的利器。按照新法优于旧法的法律适用原则，该意见值得商榷。

另外，在我国政权建设基本成熟的情况下，“国家机关办公用房建设”不能定义为公共利益。俗话说，“官不修衙门,客不修店”。铁打的营盘,流水的兵,同样道理,官不会永远在一个衙门,调职是挺平常的事,那就是他们经过的一个地方,不是终点,修得再好也是别人的,所以就没人愿意给别人忙。你想想,会有住旅店的客人自己花钱装修旅店房间的么?但我们目前许多官员恰恰相反，非常喜欢建设。特别是以办公用房之名修建培训中心之类楼堂馆所，老百姓意见很大。从立法鼓励节约型社会的角度，此项不宜保留。

第四条：房屋征收与补偿的原则，个人建议增加一个原则即“充分协商”，要多沟通，善于沟通，许多事件如成都唐福珍案都是因沟通不力造成的；另外“结果公开”是否规定为原则，我个人有不同意见，因为一般民众对钱比较敏感，不愿意被人知道收了多少补偿金，如果强行规定公开有侵犯别人隐私嫌疑，而且事实上也不好操作。

第五条：县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。从法理上讲，县级以上应该不包括区级的，但我们佛山市政府又强调市权下放，这个能不能改，怎么改？我个人想出不好意见。

第七条：规定了信访和举报程序。“并将处理结果向举报人通报”，参照《信访条例》第33条，应为“并予以书面答复”。

第十条：规定了公告程序，“公告时间不得少于30日；但是，房屋征收范围较大的，公告时间不得少于60日。何为范围较大？实践中易产生争端。建议一律改为30天或60天，实在不行折中一下，45天也好。要不，会公说公有理，婆说婆有理的。

规定公告的事项和内容似乎有烦琐，建议改为按《政府信息公开条例》的规定执行。要言不烦。

第十二条：规定了上一级人民政府的裁决权。很点行政仲裁的味道。但如何裁决？谁当申请人？如利害关系人不服，如何救济？更重要的是按现行管理体制，对这种裁决产生的争议如何救济？向省政府还是市政府申请？个人建议改为“决定“更合适。

第十三条：因危旧房改造的需要征收房屋的，90%以上被征收人同意进行危旧房改造的此规定太苛刻，事实上导致旧城改造不可能。我见网上有人认为不能以多数人利益剥夺少权利。认为应该是一致同意才行。就我个人之见，要求被征收人90%同意与百分之百同意技术上难度同样大。一般理解应该是大多数三公之二即可行。这样也可与第24、25条规定的三分之二相协调。

第十五条：规定了行政救济途径，但“利害关系人”的范围包围多大？是否包括承租人、借用人等？是否与行政诉讼中的“法律上的利害关系” 划等号？（行政诉讼法若干问题的解释第12、13条）？

第十六条：征收补偿条例。 规定征收设有抵押权的房屋，应当依法保护抵押权人的合法权益。但这个权益如何保护？如抵押权人倾向补偿，抵押人则倾向于产权调换，怎么样协调？抵押权人是否是15条的利害关系人？

第二十三条：规定了违法违法建筑和超过批准期限的临时建筑问题。根据城乡规划法，统一名称为“违法建设”和“临时建设”。

第二十八条：何为被征收房屋所有权人不明确？是不是现在我们理解的：无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有权人或因产权关系正在诉讼的房屋？原国务院305号令第29条在实践中极有争议。

从后面的行文看，县级以上地方人民政府根据补偿方案作出补偿决定的具体行政行为，那为何在行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行？如若裁定给了被征收人补偿金后来又撤销了这个具体行为，而被征收人又拒不退出上述款项怎么办？

第二十九条：此条意在保护买卖不破租赁。但租赁人与承租人利益衡平上哪个更优先？对被征收人给予补偿，是否意味着承租人不予以补偿？另外，此条规定，是否意味着倡导房屋产权调换？

另外，可否参加一条，即对非国有土地征收是否可参照本条例执行？

以上意见，供参考。