公共利益的域外比较－－国有土地上房屋征收与补偿条例解读

1．日本

日本虽立有《政府征收法》，但日本政府很少动用政府征收权，充分体现政府对私人财产的尊重和保护。例如，日本“最牛的钉子户”因不肯搬迁，致使东京成田国际机场1号跑道拖延十多年才竣工，2号跑道无法修到规定长度致使飞机起降屡发险情，3号跑道至今还停留在图纸上不能动工。2006年11月24日，时任日本首相的安倍晋三主持内阁经济财政会议时提出，希望成田机场可以24小时起降飞机，然而也未能如愿。成田机场是日本最重要的国际机场，1966年，日本政府在新东京国际机场的几处选址均遭到强烈反对后；便作出决定，遭到了当地居民的强烈反对，许多业主发起了“一坪抵制运动”，将自家的土地以一坪(3．3平方米)为单位出手，以大量增加土地所有者，提高政府谈判的难度。1971年，日本政府依据《土地征收法》采取强制措施，才征收取得机场1号跑道及配套设施所需要的土地。一些“钉子户”在自己的土地上搭建了很高的铁塔，对于房屋征收与补偿条例。妨碍飞机起降，与警察发生过严重对立甚至流血冲突，最后政府承诺不再强行动用《土地征收法》，机场与一些“钉子户”订立合同，明确约定夜间禁止飞机起降，以免影响他们的休息。直到1978年3月30日，1号跑道建成5年后才启用。1999年为了承办2002年韩日世界杯，当局启动了2号跑道的修建工程，只好避开“钉子户”，改道向北，原定2500米的跑道只修建2018米，一些大型客机无法起降。2005年7月15日，日本有关方面决定放弃向南延长跑道的谈判，决定将跑道向北延伸。规划中的3号跑道至今没能动工。①

征收的项目能否成立，关键在于该项目是否具有公益性。②日本的《土地征收法》第三条采用列举主义的方式，列出了可以进行征收或者征用的土地房屋的项目。只有符合该列举出来的事项，才可以进行土地房屋征收征用。反之，即使被认为具有高度公共性的项目，只要未被列入《土地征收法》第三条的范围，也无法采取征收的方式取得土地与房屋。

即使属于《土地征收法》第三条所列出的项目，也并非理所当然马上就可以进行征收。由于征收是将项目的公益性优先于财产所有权保护的制度设计，因此，必须要将征收土地和房屋的必要性付诸公共判断，即首先需要进行项目认定。通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。

2．意大利

旧城改造因公共利益的需要才能进行，当政府与居民对公共利益理解产生矛盾时，所采取的解决方法，一是强化社区内部制衡的作用，将被拆迁人的利益补偿通过社区来实现，避免被拆迁人直截了当与政府发生关系，也避免政府在旧城改造中孤军混战的局面；二是通过地区议会召开听证会，让被拆迁人参加听证，使之面对面地阐述正反意见；三是事先将被拆迁人的利益示在媒体上，通过透明的操作程序，取得被拆迁人的理解与支持，化解可能产生的矛盾。

3．美国

在美国建国初期，私有财产排除政府干预、神圣不可侵犯的原则深入人心。①在19世纪末和20世纪初，基于公共使用征收的立法原意得到普遍尊重。工业革命的兴起逐渐冲击私有财产保护的绝对性。为了促进经济发展，鼓励资源开发，政府的征收活动在增加，这就意味着越来越多的私人财产成为公共利益的牺牲品。

1873年密歇根州米尔搭姆(Milldam)法令规定，通常情形为私人公司建造水力公司征收土地成为禁止，仅在“极大必需”的时候，才准许私人公司征收土地的权利。在19世纪末和20世纪初，美国其他很多州的最高法院在适用征收原则问题上持谨慎态度，即对公共使用采取狭义理解。1896年密苏里太平洋铁路公司诉内布拉斯加州案件中，美国联邦法院认为，该州法案要求密苏里太平洋铁路公司准许农民们在其财产上建造安装机器设备。虽然这些农民获得利益，但社会大众不能实际享受到该利益，法院因此认为该项计划实质上是为了私人的利益剥夺私人财产，属于违宪行为。

在该案发生20年之后，最高法院在林杰公司诉洛杉矶县政府案中，认为并非只有在整个地区甚至也不是任何人数众多的区域直接享受到其利益或参与其中，才能构成公共使用，在决定征收财产是否为公共使用所必需时，不仅仅应该看到当前公众的需要，也要考虑在将来可以预期的需要。②1981年，美国底特律市政府征收了465英亩的土地，并廉价转让给通用汽车公司建造汽车制造厂。市政府认为，如果城市不能给通用公司提供新厂址，工厂将搬迁他处，将会丧失6 000个就业岗位，存在减少税收等不利因素。最高法院维持了征收行为。③在1984年的“米德基夫案”中，美国联邦最高法院首次明确阐述了征收的“公用”的含义：只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关，法院就必须判决征收符合公用目的。此乃“米德基夫标准”(Midkifftest)。①

4．德国

在经历了近代公益征收、古典征收、魏玛时代的“扩张性征收”以及基本法时代的公益征收之后，德国的公共征收制度趋于完善。《魏玛宪法》第一百五十三条规定：“只因公共福利，根据法律规定方可财产征收，除联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当补偿。”此乃世界上最早将征收的程序规定于宪法中。第二次世界大战结束后，《德国基本法》第十四条第(三)项在继承魏玛宪法相关规定的前提下，又发展了公共征收制度，将“公共使用”扩张为“公共利益”、“公共福祉”，并在宪法中得以体现，将公共利益视为最高层次，一般的行政权是实现国家任务的公权力行为，也是公共利益范畴。而政府征收是剥夺财产所有权的行为，所以政府征收不仅是为了一般的公共利益，而是重大公共利益。1950年德国巴登邦高等法院判决决定，并非所有公共利益都成为政府征收的理由，尽管为了实现国家及其他公共任务，国家斟酌这些任务而采取的措施符合公共利益的需求，但是，不一定能满足公共利益之要件。②对重大公共利益的认定，要遵循“量最广、质最优”的判断标准。“量最广、质最优”在不同时期、不同发展阶段的内容是存在差异的。此，德国拉伦兹教授提出了以人民生存权及人类尊严为“公共利益”的最高价值。应当说形式法治的执法者和法官无法对“公共利益”作出客观的、合乎理性的判断，实质法治方能施展智慧法治之力量。

5．加拿大

加拿大地域辽阔，所有的土地在名义上都属于女皇所有，这种所有实际上是虚化的，其处置权即使用权大部分归私人所有，联邦政府、省政府和市政府也拥有自己的土地。所有权与使用权相分离。征用土地是国家为了公共利益强制向私人收回土地的行为。征地的目的必须为公共利益服务，征地的范围被限制在为公众服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设、文物保护、教育、医疗等社会福利。公共利益的概念是狭义的，土地征用的范围和条件很严格。一旦土地征用是为公众服务，法定的征地机构就可以行使土地征用权。④

6．韩国

韩国有关部门征用土地除了依据《土地征收法》与《公共用地征得及损失补偿特例法》外，还依据项目审批程序特例法、裁决申请期限的特别规定、管辖的特例、补偿费的债券的特例，紧急用地特例法等都属特别法，其法律效力优于一般法。因此，在韩国对于所谓特别法规定的项目都按《土地征收法》程序审批。《土地征收法》第三条列举了可以进行土地征收或使用的项目，其中第八款规定“依法可以征用或使用土地的其他项目”，它概括规定了其他法律认可的公共事业。

韩国规定公用土地的征用必须有非常严格的目的性和强制性，即征用公共用地是为了公共利益的需要，土地所有者在项目发起人不放弃征用该土地的情况下，必须提供。根据韩国1991年修订的《土地征收法》的规定，项目发起人为了公益事业要征用或使用土地时，必须依据总统令，接受建设交通部部长对项目的审查并获得批准。根据《土地征收法》第二十五条，该项目在获准公告之后，项目发起人为了征得或取消该土地使用权，应按总统令，与土地所有者及关系人进行协商。如果协商不能达成一致时，项目发起人则应自该项目获准公告之日起一年内向管辖的土地征收委员会提出征用申请裁决。如果协商达成一致，也要征得土地所有者的同意，报土地征收委员会审核。经审核认可，即被视同为与依据《土地征收法》裁决具有同等法律效力。据此，项目发起人、土地所有者及关系人不得再就协议内容发生争议。最后根据征用办理程序的顺序，分阶段实施。

韩国的土地征收委员会分为中央与地方两级。建设交通部设有中央土地征收委员会，管辖国家确定的项目以及韩国称为道的行政机构、汉城及人口超过100万的大城市提出的项目。如果是跨越两个以上人口超过100万的大城市的项目，依然归中央土地征收委员会管辖。在各个城市内的征用项目则由地方土地征收委员会裁决。韩国在土地交易中，实施严格的许可审批制。此外，由总统令认可的政府投资机构及公共团体，为了公共公益事业的需要使用土地时，为了确保公益用地，可以指定应该征购的购买方，由其进行所谓的协商征购。②

总之，上述国家在征收中对公共利益的理解，突出了尊重私权、听证、制衡政府、禁止为商业目的进行征收等理念，值得我国在完善征收制度、公共利益立法等方面借鉴。

摘自：王达著《国有土地上房屋征收与补偿条例解读》