国务院关于修改《工伤保险条例》的决定征求意见稿

工伤认定申请期限辨析 ----兼评《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定(征求意见稿)》相关条款发布日期：2009-08-04 文章来源：互联网根据法律规定，目前对职工工伤认定采取的是申请制。国务院《工伤保险条例》第十七条规定：工伤由用人单位、职工或者其直系亲属、工会组织向劳动保障行政部门提出申请，劳动保障行政部门对是否构成工伤进行认定。应当注意的是，这里使用的“直系亲属”一词将职工的配偶等近亲属排除在外显属不妥。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》及《国家赔偿法》等法律均使用了“近亲属”一词，可见《工伤保险条例》中的“直系亲属”一词系立法疏漏，应予修改。故此，国务院法制办公室于2009年7月24日公布的《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）第七项、第二十三项将职工的“直系亲属”修改为“近亲属”的意见是正确的。但《征求意见稿》并未改变工伤认定申请制的制度结构，即工伤认定仍是依申请的行政行为，行政机关只有根据当事人的申请才能启动工伤认定程序。一般认为，认定工伤是职工获得工伤保险待遇的前提[1]，就是说伤亡职工如果不能认定为工伤，则不能享受工伤保险待遇，《征求意见稿》对此并未提出新的意见。那么当职工申请（为简约起见，本文以下所述职工申请包括职工或者其近亲属、工会组织的申请）超过规定期间，行政机关能否受理呢？《工伤保险条例》及《征求意见稿》对此并无明确规定。劳动和社会保障部的《工伤认定办法》第七条第一款规定：“工伤认定申请人提供的申请材料完整，属于劳动保障行政部门管辖范围且在受理时效内的，劳动保障行政部门应当受理。”据此有人认为此处的“受理时效”即指《工伤保险条例》第十七条中的申请期间，只要职工申请超过规定期间，就不应再受理。也有人认为“受理时效”明确了对职工申请应按有关时效的规定执行，即受理工伤认定申请时可以适用时效中止、中断或延长的相关规定，故对超过规定期间的工伤认定申请不能一概而论，只要符合中止、中断或延长规定的，即可受理。由于是否受理职工申请，直接关系到职工的切身利益，必须慎重对待。这就有必要对工伤认定申请及其期间制度的演变进行回顾。

　　一、工伤认定申请及期间制度的演变

　　我国的工伤保险制度起源于解放初的劳动保险制度。1951年原政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》对工人与职员因工负伤的各种劳动保险待遇作出了明确规定，但该条例未就工伤事故如何申报作出规定。1956年由国务院颁布的《工人职员伤亡事故报告规程》规定：企业及各单位对于工人职员在生产区域中所发生的和生产有关的伤亡事故承担向企业主管部门、当地劳动部门等及时报告的责任，如果隐瞒不报、虚报或者故意延迟报告的，除责成补报外，对责任人予以纪律处分；情节严重的，予以刑事处分。1991年由国务院发布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第五条规定：“伤亡事故发生后，负伤者或者事故现场有关人员应当立即直接或者逐级报告企业负责人。”第六条规定：“企业负责人接到重伤、死亡、重大死亡事故报告后，应当立即报告企业主管部门和企业所在地劳动部门、公安部门、人民检察院、工会。”原劳动部于1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》第十条第一款规定：“企业应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，十五日内向当地劳动行政部门提出工伤报告。”第二款规定“工伤职工或其亲属应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，十五日内向当地劳动行政部门提出工伤保险待遇申请。遇有特殊情况，申请期限可以延长至三十日。”第三款规定：“工伤职工本人或者其亲属没有可能提出申请的，可以由本企业工会组织代表工伤职工提出待遇申请。”第四款规定：“职工工伤保险待遇申请应当经企业签字后报送。企业不签字的，工伤职工或其亲属可以直接报送申请。”2004年1月1日起实施的《工伤保险条例》第十七条第一款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。”

　　第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”

　　据此，工伤认定申请制度脱胎于工伤申报制度，其可以分为三个阶段：第一阶段是从解放初到1996年9月30日止，在此阶段内由企业承担各类工伤事故的报告义务，职工并无直接申报的权利。第二阶段是1996年10月1日劳动部《企业职工工伤保险试行办法》实施起至2003年12月31日止，在此阶段内是以企业承担工伤报告义务，职工申请工伤认定的制度，此阶段职工申报有两个特点：一是职工在工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起即可提出工伤保险待遇申请；二是职工申请应当经企业签字后报送，只有在企业不签字时，职工才可直接申报。第三阶段是《工伤保险条例》实施之日即2004年1月1日起至今，工伤认定申请采取的是用人单位申请为主，职工申请为辅的制度，其职工申请制度与第二个阶段相比有两点区别：一是职工只有在用人单位在规定期间内不申请的，才可申请；二是职工申请不再需要用人单位签字。
　　《征求意见稿》第七项对《工伤保险条例》所确立的工伤认定申请制没有进行调整，所不同的是扩大了可申请的范围，即将法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形及视同工伤的情形一并纳入申报范围，这一修改方案弥补了《工伤保险条例》未将此类情形纳入工伤认定申请范围的疏漏。
　　对应于上述三个阶段，工伤认定申请期间制度亦有较大区别：在第一个阶段内，未建立申请期间制度。在第二个阶段内确立了职工十五日（指自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，下同）、可以延长至三十日内的申请期间制度。在第三个阶段内确立了用人单位三十日内（可适当延长）、职工三十日后至一年内的申请期间制度。

　　《征求意见稿》第七项在工伤认定申请期间上有了较大修改，即删除了“（用人单位申请）遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。”的规定，这一修改是否得当呢？或者说这一修改是否将《工伤保险条例》中工伤认定申请期间制度特别是职工申请制度中存在的问题全部修复了呢？这就必须仔细分析工伤认定申请期间制度的法律属性。

　　二、工伤认定申请期间的法律属性分析

　　如上所述，工伤认定申请期间制度经历了从无到有，逐步定型的过程。目前争议的焦点在于这一期间制度是否可以适用中断、中止或延长等制度。对此有必要厘清相关概念，找出存在问题。

　　1、时限与期限

　　我们可以看到，《企业职工工伤保险试行办法》第十条中用的是“申请期限”一词，而《工伤保险条例》第十七条用的是“申请时限”一词，这两者有没有本质区别呢？所谓时限，从词义上理解是完成某项工作的期限[2]。所谓期限，是自某一特定时间起至某一特定时间止的一段时间，是“法律规定或当事人约定的具体时间，是某种必然要到来的法律事实”[3]，即是法律关系发生、变更和终止的时间，可以决定法律主体权利的行使和义务的履行，亦可决定其权利义务的取得、丧失。从法律涵义上看，时限不同于期限，后者属于独立的法律事实，依法可对法律行为的效力起限制作用；前者则为单纯的时间界限，仅能从属于期限发生法律意义[4]。

　　从实际运用来看，“期限”更多的是作为法律用语出现在各种法律条款中，而“时限”更多的是作为非法律用语出现在各种公文中。但“时限”一词有时也出现在法律条款中，这又可分为两种情况：一种是为了特出期间是以小时计算的情形。如公安部于2004年7月12日颁布的《公安机关适用继续盘问规定》第十一条第一款规定：“继续盘问的时限一般为十二小时；对在十二小时以内确实难以证实或者排除其违法犯罪嫌疑的，可以延长至二十四小时；对不讲真实姓名、住址、身份，新公司法。且在二十四小时以内仍不能证实或者排除其违法犯罪嫌疑的，可以延长至四十八小时。”第二款规定：“前款规定的时限自有违法犯罪嫌疑的人员被带至公安机关之时起，至被盘问人可以自由离开公安机关之时或者被决定刑事拘留、逮捕、行政拘留、收容教育、强制戒毒而移交有关监管场所执行之时止，包括呈报和审批继续盘问、延长继续盘问时限、处理决定的时间。”应该说，在这里用“时限”一词比用“期限”一词更为精确。二是将“时限”混同“期限”使用。如最高人民法院于2001年12月21日颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第三部分的标题为“举证时限与证据交换”，而具体条款中却无一例外的使用了“举证期限”一词。值得注意的是最高人民法院于2002年7月24日颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一部分所使用的标题为“举证责任分配和举证期限”，其条款中也始终使用了“期限”一词，并未使用“时限”一词。这说明在最高法院内部对于“时限”一词的理解是有不同意见的。

　　由于对工伤认定的申请期间不存在以小时计算的问题，故《工伤保险条例》第十七条中“时限”一词应属上述第二种情况，即属将“时限”混同“期限”使用的情形。事实上，权威部门在解释《工伤保险条例》第十七条涵义时亦明确：“对用人单位的申报时限要求较短，……而对个人的申请期限作较长的规定”[5]。由此可见，权威部门是将“时限”混同“期限”使用的。笔者认为，“期限”一词是各类法律条款中的规范用语，非因出现期间以小时计算的特殊情况，应当使用“期限”一词。故《工伤保险条例》第十七条中的“时限”宜改为“期限”。即工伤认定申请期间制度的实质是期限制度。

　　虽然《征求意见稿》第七项删除了《工伤保险条例》第十七条中的“时限”一词，但这并不意味着立法者意识到了使用“时限”一词所存在的问题，因为在《征求意见稿》第九项所增加的第二十条第二款中又使用了“时限中止”一词，对此本文将进一步分析。

　　2、期限与时效

　　《工伤保险条例》及《征求意见稿》均未使用“时效[6]”一词，但与《工伤保险条例》同日施行的《工伤认定办法》第七条中却使用了“时效”一词，各地出台的配套地方法规或规章中也有的使用了“时效”一词。这就有必要对“时效”的涵义进行分析，以期为修改《工伤认定办法》、完善工伤认定申请期间制度抛砖引玉。

　　所谓“时效”，是指一定的事实状态持续存在一定时间后即发生一定法律后果的法律制度。“时效”与“期限”是两个既关联又不同的两个概念，其主要区别之一是起算点的确定：时效期间一般自权利人能够行使请求权之日起计算，若权利人不能行使请求法律保护的权利，则一般不开始计算时效期间，当出现法定事由时还可重新确定起算点；而期限则一般自权利成立之日时起算，至于权利人能否行使其权利，一般并不影响期间的计算[7]。或者说时效期间的起算点是根据能够行使请求权之日及法定事由确定的，而期限的起算点则只能按权利成立之日来确定。所以在时效期间为可变期间，开始计算后，可发生中断等情形；而期限则为不变期间，期间开始后不发生中断的情形。

　　我国现行法律制度中的“时效”制度源自1979年颁布的《刑法》，当时对“时效”一词与“期限”一词并无严格的区分。1986年颁布的《民法通则》对时效制度进行了完善，形成了“追诉时效”及“诉讼时效”两种体系，并建立了时效中断、时效中止、时效延长等制度。1990年施行的《行政诉讼法》及2000年施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》构建了行政诉讼时效体系，建立了时效中止及时效延长制度，但并未明确建立时效中断机制，或者说行政诉讼时效是否适用及如何适用时效中断的规定是不明确的[8]。由此可见，“时效”一词的涵义是较为复杂的，在三大诉讼法中有着质的不同。也许是立法者注意到了这一点，在行政法的法律及行政法规立法过程中，基本上是都只使用“期限”一词，很少使用“时效”一词[9]。当时作为《行政诉讼法》的配套制度《行政复议条例》只是明确了申请期限及期限的延长制度，也未引进中断制度。就是说，对于行政法的期限制度而言，除非有明确规定，否则是不存在中断机制的。这里需要说明的是，2008年5月1日起施行的《劳动争议调解仲裁法》虽属行政法的范畴，但其是对平等主体之间的劳动争议进行居间裁判的法律，具有诉讼法的某些特征，故该法第二十七条使用了“仲裁时效”一词，并确立了劳动争议仲裁时效的中断及中止制度[10]。

　　据此，中断是时效期间的特有制度，并不适用于期限制度。所以对工伤认定申请期限制度而言，不存在适用中断机制的问题。

　　因此《企业职工工伤保险试行办法》使用了“申请期限”一词是准确的。当然在执行过程中，基于人们对时效及期限的认识不同，存在一些争议也是正常的。如陕西省劳动和社会保障厅在其《对渭南市劳动局关于工伤认定问题的请示的复函》（陕劳社办函字〔2000〕74号）认为：“《企业职工工伤保险试行办法》第十条‘工伤职工或其亲属应当自工伤事故发生之日15日内向当地劳动行政部门提出工伤保险待遇申请的规定’不算时效，操作中可以灵活掌握处理。待国家《工伤保险条例》颁布后，以《条例》为准执行。”[11]而湖北省劳动和社会保障厅的《关于处理工伤认定时效问题的复函》（鄂劳社函〔2001〕164号）却认为：“《企业职工工伤保险试行办法》第10条第2款就是职工申请工伤认定受理职工工伤认定申请的时效规定”[12]。

　　但作为《企业职工工伤保险试行办法》的同一立法机构制定的《工伤认定办法》不使用“期限”一词，却使用“时效”一词，就令人费解了。笔者以为，《工伤认定办法》中关于“时效”的表述为立法纰漏，应予修改。考虑到《征求意见稿》未提及该问题，故可由相关部门在修改《工伤认定办法》时予以修改。
　　此外需要说明的是，就算工伤认定申请期间是时效期间，则《工伤认定办法》中的“受理时效”一词也不如“申请时效”一词更为准确。这一问题亦为地方立法者所注意，如江苏省政府于2005年2月3日颁布的《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十二条规定：“申请人不具备申请资格的或者提出的工伤认定申请超过规定时效的，劳动保障行政部门不予受理。”这一规定显然注意到了《工伤认定办法》中“受理时效”一词的不当，但却只注意到纠正“受理”不当，而未注意到纠正“时效”不当，不能不令人叹惜。

　　3、中止与延长

　　中止，俗称“暂停”，是指因出现某种原因而暂时停止的情形。中止大致可分为两种情况：一种是期间的中止，如时效中止、期限中止；另一种是行为的中止，如诉讼中止、复议中止、仲裁中止、犯罪中止。
　　期间中止是指因不可抗力或者其他正当理由，致使权利人无法行使请求权时，为了保护权利人的合法权益，把阻碍权利人无法行使请求权的这段时间不计算在期间内，而暂停期间的进行，自障碍消除之日起，期间继续计算的制度。

　　行为中止是指因法定原因或当事人自已的原因，暂停行为的实施。行为的中止有可能引起期间计算的变化，如复议中止、诉讼中止后，相应的期间予以扣除，不计算在行政机关或司法机关的办案期限内。

　　虽然期间中止与行为中止都涉及到期间扣除问题，但两者的区别也是明显的：前者的期间扣除是一种独立制度，即只要出现因不可抗力或者其他正当理由导致使权利人无法行使请求权时，相关期间即自行扣除；后者的期间扣除是一种从属制度，只有当行政机关或司法机关的依法决定中止行政行为或司法行为时，相关期间才予以扣除。

　　据此，《征求意见稿》第九项中使用“时限中止”一词是不当的。《征求意见稿》第九项建议在《工伤保险条例》第二十条增加一款，作为第二款：“作出工伤认定结论需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。”在这里，若工伤认定结论需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，则应当中止的是工伤认定行为，而非简单的期间中止。即《征求意见稿》混淆了行为中止与期间中止的区别，故该条款应修改为：“作出工伤认定结论需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，而司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论的，工伤认定中止。中止的原因消除后，应当及时作出工伤认定决定。”

　　同时，由于行政行为的中止必然会引起期间扣除，故无必要再规定期间中止。退一步讲，就处要规定期间中止，也应使用“期限中止”一词，而非使用“时限中止”一词。

　　期间的延长是指因不可抗力或者其他正当理由，致使权利人在法定期限内无法行使请求权时，可以申请延长期限，是否准许，由相应的司法机关或行政机关决定。期间延长包括时效延长及期限延长。
　　期间延长与中止的共同点是出现了障碍，致使权利人不能行使请求权。不同点主要有两个：一是延长发生在期间届满之后，而中止发生在期间届满之前；二是延长需经批准，而中止无须批准。

　　《工伤保险条例》第十七条第一款规定：“遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。”但这里产生了两个问题：一是何为特殊情况？二是申请时限可以延长多长时间？由于《工伤保险条例》及《工伤认定办法》对此均未作出规定，故在实践中各地做法并不统一。首先是对特殊情况的确定，大多数地方未作明确规定，只有少数地方作了规定。如《郑州市实施〈工伤保险条例〉暂行办法》第十六条规定：“……因交通事故、失踪、因公外出期间发生事故伤害及受其他条件限制不能按《工伤保险条例》第十七条第一款规定时限进行申报的，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可适当延长，……”。其次是对延长期限的确定则是五花八门，各不相同。如《新疆维吾尔自治区实施〈工伤保险条例〉办法》第十三条规定：“延长时限不得超过15日”。《郑州省实施〈工伤保险条例〉办法》第十三条规定：“工伤认定申请时限可以延长3O日”。《郑州市实施〈工伤保险条例〉暂行办法》第十六条规定：“申请时限可适当延长，但最长不得超过3个月”。据此可以看出，由于特殊情况及延长时间的不确定性影响了法的统一性，同时过长的延长期也有违立法本意，因为“对用人单位的申报时限要求较短，主要是为了加强对用人单位安全生产的监管，便于有关证据的搜集与分析，尽快查明事情的真相，及时保护职工的合法权益。”[13]故此，对《工伤保险条例》第十七条第一款中的期间延长制度必须进行修改。《征求意见稿》第七项中删除了用人单位申请期限的延长制度是正确的。

　　还需要说明的是，现有的职工申请工伤认定期限比《企业职工工伤保险试行办法》所规定十五日（可以延长至三十日）期限已大大延长，其注意了与民事诉讼中人身损害赔偿时效为一年规定的衔接。故从操作层面讲，再对职工申请工伤认定期限规定期限中止或期限延长确无必要，过长的期限制度不仅不利于行政机关准确认定工伤，同时也不利于保护职工及用人单位的合法权益。
　　通过以上分析，可以得出结论：工伤认定申请期限是不变期间，根本不存在中断的问题；在法律未明确规定的情况下，也不存在中止或延长的问题。

　　三、职工申请工伤认定期限制度的完善

　　《征求意见稿》第七项对工伤认定期限制度进行了修改，修改后的制度是否就完善了呢？回答是否定的。为说明这一问题，现举一例：某职工于某年4月1日受到事故伤害后未申请工伤认定，其在次年3月30日向人民法院起诉，要求用人单位承担民事赔偿责任。人民法院受到诉状后，经审查认为应按《工伤保险条例》的相关规定处理，遂依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条的规定，于4月3日告知该职工应按《工伤保险条例》的规定处理，该职工即于当日向劳动行政机关申请工伤认定。此时行政机关应否受理呢？按照《工伤保险条例》及《征求意见稿》的规定，该职工的申请已超过了一年的期限，应不予受理。但对此种情况不予受理显然不合情理，而受理却又无法律依据。这就说明《工伤保险条例》及《征求意见稿》在职工申请工伤认定期限制度上尚不完善，有进一步修改的必要。

　　如何解决这一问题呢？笔者以为可借鉴台湾地区法律制度中的“期间复原”的办法等予以解决。

　　我国台湾地区的《诉愿法》（相当于大陆地区的《行政复议法》）第十五条规定：“诉愿人因天灾或其他不应归责于己之事由，至迟误前条之诉愿期间者，于其原因消灭后十日内，得以书面叙明理由向受理诉愿机关申请回复原状。”台湾地区的《行政诉讼法》第九十一条规定：“因天灾或其他不应归责于己之事由，致迟误不变期间者，于其原因消灭后一个月内，如该不变期间少于一个月者，于相等之日数内，得声请回复原状。”即由于不可抗力或非当事人自已的原因耽误法定期间的，可以申请复原被耽误的法定期间。

　　大陆地区亦有类似规定，如《行政复议法》第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”该规定源自原《行政复议条例》第二十九条第二款，该条款规定：“因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。”据此，有的学者认为“（《行政复议法》）该条的规定使复议期限延长由原来的行政机关批准延长改为法定延长，即只要出现法定延长事由，无需行政机关批准，申请期限就可自行延长。”[14]笔者认为将该条款的规定称为法定延长的观点值得商榷。
　　首先，原《行政复议条例》第二十九条第二款的规定系照抄《行政诉讼法》第四十条的规定，确实是有关期限延长的规定。但经修改后，《行政复议法》第九条第二款就不再是单纯的期限延长，而是具有中止的基本特征了，或者说是中止的一种特殊情况，即障碍影响权利人行使请求权之日在期间终结日之前，而障碍消除之日在期间终结日之后。按中止的理论，障碍消除之日是在期间终结日之前还是在期间终结日之后，并不影响期间的中止，期间自障碍影响权利人行使请求权之日即中止。由此可见，《行政复议法》第九条第二款虽然脱胎于期限延长的规定，但其计算方式却具有期限中止的特征。立法机关编写的条文释义在解释该条款时，亦同时使用了“延长”及“中止”两术语[15]，故将该条款称法定延长或期限中止都是不妥当的。

　　其次，国务院法制办公室在其对郑州省人民政府法制办公室《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函（国法秘函〔2005〕39号）中，明确同意了郑州省人民政府法制办公室提出的“申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。”的观点[16]。在这里，国务院法制办的观点是扣除而非延长，即对于因不可抗力耽误的期间应予补足而非对期间的延长。

　　笔者以为，“期间复原”的本质是将临近期间届满之日被耽误的期间如数补足。故将《行政复议法》第九条第二款称为“法定（期间）复原”更为贴切。运用“法定（期间）复原”的方法完全可以解决本节开始所提出的问题，即当职工起诉时，其申请工伤认定的期间还有两天，法院审查应视为正当理由，当职工向行政机关申请工伤认定时，应复原其两天期间。故当该职工向劳动行政机关申请工伤认定时，劳动行政机关应予受理。

　　据此，《征求意见稿》第七项可改为：第十七条第一款、第二款修改为：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，或者有本条例第十四条、第十五条规定的其他情形的，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日或者其他情形发生之日起30日内，向统筹地区人力资源和社会保障行政部门提出工伤认定申请。

　　“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日或者其他情形发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区人力资源和社会保障行政部门提出工伤认定申请。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，耽误的期间（限）自障碍消除之日起继续起算。”

　　结束语

　　职工在伤亡事故发生后有两种索赔途径：一是申请工伤认定进而要求工伤赔偿，一旦认定工伤，即可得较高的赔偿，但其对期限要求较高；二是提起民事诉讼要求人身损害赔偿，其时效可适用中断、中止或延长的规定，其期间一般长于或等于工伤认定申请期间，但其赔偿相应低一点。我国法律设立工伤认定申请期限制度的目的，在于督促职工尽快行使权利，便于主管行政机关作出工伤认定，以保护各方当事人的合法权益。有人认为，当职工在申请期限届满后才提出工伤认定及保险待遇要求的，不再适用工伤认定的行政程序，而是依法向人民法院提出工伤保险的诉讼请求[17]，实践中也有此做法[18]。对此，笔者不敢苟同，诚然职工享受工伤保险的权利，不能因为职工个人过期未申请工伤认定而自然被剥夺；但职工无正当理由在申请期限届满后才提出工伤认定及保险待遇要求，应视为其放弃了工伤保险待遇而选择了人身损害赔偿，行政机关及司法机关应尊重当事人的选择，否则法律设置工伤认定申请期限制度将失去意义。笔者也希望《征求意见稿》能增加这一方面的内容，以减少纠纷的产生，降低职工维权的成本。同时，我们必须注意到：人力资源和社会保障行政部门不仅具有进行工伤认定的权力，同时也负有宣传工伤法律制度，督促用人单位或职工及时申报工伤的职责。人力资源和社会保障行政部门在具体工作中，应当站在以人为本、执政为民、构建和谐社会的高度，创新工作思路，通过各种方式提示职工在法定期限内提出工伤认定申请，最大限度的减少职工逾期申请工伤认定的现象，以保护职工的合法权益。（完）

【作者简介】
詹文天，江苏省如皋市人民政府法制办公室任职。

【注释】
[1]国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司、劳动和社会保障部法制司、医疗保险司编：《工伤保险条例释义》，中国法制出版社，2003年7月版，第36页。原文为：工伤职工申请工伤认定是工伤职工的一项基本权利，是工伤职工获得工伤保险待遇的前提。
[2]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典（2002年增补本）》，商务印书馆，2002年5月版，第1144页。
[3]邹瑜、顾明总主编：《法学大词典》，中国政法大学出版社1991年版，第1521页
[4]同注3，第761页
[5]同注1，第36至第37页。
[6]本文只涉及消灭时效，不涉及取得时效。
[7]可参看赵美丽不服天津市劳动和社会局工伤认定申请不予受理案，（2006）津高行终字第0012号，天津法院网，http：//public/detail.php？id=3915，访问时间2009年7月26日。
[8]有的学者认为提起行政诉讼可以导致行政诉讼时效的中断。见姜明安主编的《行政法与行政诉认法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年10月版，第355页。还有的学者认为申请行政复议或提起行政诉讼均能导致行政诉讼时效的中断，见周启泉：《试论我国的行政诉讼时效制度－－兼谈与民事诉讼时效制度的区别》，中国法律网http：//。也有的学者认为提起行政复议后又撤回的，不导致行政诉讼时效的中断，见蔡小雪《行政复议与行政诉讼的衔接》，载于周汉华主编《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年4月版，第359页。
[9]也有学者提出要建立行政时效制度，但其行政时效是指有关行政主体实施行政行为的时间效力的规定，其目的是从时间上对行政主体的行政行为进行必要限制，以保证行政效率和有效保障当事人合法权益。但这里所说的时效与本文所讨论的消灭时效有着显著区别。有关行政时效制度的观点见戴桂洪著《行政法通论》，中国人事出版社，2004年7月版，第256页。
[10]需要注意的是，劳动争议仲裁时效中止制度与诉讼时效中止制度有着重大区别，即劳动争议仲裁时效中止制度突破了诉讼时效中止制度中“时效期间的最后六个月”的规定，将其扩展到整个时效期间内。
[11]见北大法律信息网，http：//newlaw2002/SLC/SLC.asp？Db=lar&Gid= ，访问时间2009年7月26日。
[12]见中国劳动咨询网，http：//LawCenter/lawshow-.html，访问时间2009年7月26日。
[13] 同注1，第36至第37页
[14]湛中乐、姜岸：《论我国行政复议制度的发展与完善??兼评〈中华人民共和国行政复议法〉立法之得失》原载《科技与法律》1999年第2期，转引自自北大法律信息网http：//Article_Detail.asp？ArticleID= ，访问时间2009年7月26日。
[15]见《中华人民共和国行政复议法释义》，载于中国人大网“法律释义与问答”栏目，http：//npc/flsyywd/susong/node_2225.htm，访问时间2009年7月26日。
[16]见《法律法规询问与答复》，中国法制出版社，2006年6月版，第275页。
[17]李建、阎宝卿主编：《工伤保险条例释义》，中国法制出版社，2003年5月版，第32页
[18]陈瑜艳、裘靖飞：《申请工伤认定已超期用人单位仍需依法担责》，中广网杭州7月10日消息，引自中国广播网，http：//2004news/society//t_.html，访问时间2009年7月26日。

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