论侦审一体化

曹文安

作者简介：曹文安福建公安高等专科学校侦查系

侦审一体化是在修改后的《刑事诉讼法》生效后提出的。修改后的《刑事诉讼法》规定律师可以提前介入侦查程序，为犯罪嫌疑人提供法律帮助；改革庭审制度，由纠问式改为控辩式；修改后《刑事诉讼法》生效的同时，原为公安机关广泛用来对付刑事犯罪的收容审查手段同时废止；办案期限要求更严；实行无罪推定原则，等等。这些改革，是我国民主与法制建设的必然要求，它使我国的民主与法制建设跃上一个新台阶。但同时也对公安侦查工作提出了更高的要求。公安机关是《刑事诉讼法》的主要执行机关之一，为了适应修改后的《刑事诉讼法》，做到严格依法办案，公安机关必须提高办理刑事案件的效率，以更好地完成刑诉任务，侦审合一的问题就是在这样的背景下提出来的。自公安部决定实行侦审一体化以来，理论界和实践部门便对此争论不休。赞成者有之，反对者亦不在少数。赞成的观点认为侦审合一是一加一大于二，利大于弊；反对的观点则认为侦审合一不符合我国《刑事诉讼法》的规定，由刑侦部门同时行使侦查和预审两项职能不符合刑诉规律，已导致刑事案件“批捕率”下降，“退补率”上升，侦审最终还是要分开。侦审合一的具体利弊已有很多论述，笔者在此不想多加评述，但是笔者认为，侦审一体化符合刑事诉讼的规律，符合我国的刑事诉讼构造。

“预审”一词是舶来品，非我国之首创，现如今很时髦“与国际接轨”的说法，我们就先来看看国外的预审制度是怎么一回事，预审在外国的刑事诉讼制度中处于怎样的地位，是不是都是刑事诉讼的必经程序，以利于对我国侦审一体化改革的评判。

一、世界主要国家侦查预审制度评价

预审制度是资产阶级革命的产物，是针对封建社会对人权的侵犯而建立起来的一项制度，目的在于保障人权。预审的本意是在法院正式开庭审判之前进行的预备性审理，以避免公民遭受无根据的审判。但由于世界各国的刑诉制度各具特色，它们对预审制度的看法不一，所以预审制度在各国的“命运”也是不一样的。在英美法系国家，预审的性质是“预备性审理”；在法国，初级预审具有“侦查”的性质，而二级预审则具有“预备性审理”的性质；在独联体和东欧各国，预审的性质是“侦查和调查”；而在德国和日本的刑诉制度中，我们却见不到关于预审制度的规定。

在英国，除法律另有明确规定外，刑事案件必须先经治安法院预审，或称起诉审（英国的验尸法院专门负责对死因不明、怀疑为暴力他杀或其他非正常死亡的尸体进行勘验，并完成初步调查和预审，以查明死者身份，确定死亡原因和性质。这类案件就不需要经过治安法院的预审）。负责预审的治安官就称预审法官。预审时被告人必须出庭。英国的预审有书面预审和言词预审之分。言词预审是预审法官根据双方当事人用言词提供的证据和经过口头辩论，然后决定是否将案件移送刑事法院以正式起诉程序审理。书面预审是预审法官只根据书面陈述，无需口头提证或辩论，以决定是否将案件移送刑事法院以正式起诉程序审理。在书面预审时，法庭向被告方宣读控告内容，刑事。询问被告方对起诉方的控告和书面陈述是否提出异议；如无异议，法庭将正式接受起诉方的控告和书面陈述；如果被告方愿意提供证据或要求传唤证人，法庭则改为言词预审。英国预审的职能是审查证据是否充分，起诉是否有理由，是否符合起诉的条件（而此职能与我国检察机关的审查起诉职能何其相似？）。

在美国，预审并非其刑事诉讼的必经程序，一般只有重罪案件才需预审，而且各州的实际做法不完全一样，有一些州，是否经过预审由被告人自己决定，被告人可以放弃预审而直接进入审判阶段；在另一些州，由大陪审团发出起诉书的，一般不必预审。预审又称先审查，由地方法官主持，起诉方和被告方均应到庭。起诉方必须提出足够的证据向地方法官证实被告人犯了所指控的罪行。被告人可以为自己出示证据，也可以不出示。证人有权出庭作证，起诉方和被告方均享有质问对方证人的权利。预审后，如果地方法官认为证据可以证明被告人的罪行，就进一步考虑可否保释；如果地方法官认定证据不足，可以撤销控告并命令将被告人释放。由此可见，美国的预审制度有两个目的：一是地方法官审查检察官所提出的证据是否合理地证明被告人犯有所指控的罪行；二是如果有罪，再决定被告人可否被保释。

由上分析，我们可以看到，英美两国的预审制度有一个共同点：都是法院正式开庭审判之前的预备性审理，而且都有完整的诉讼构造，控、辩、裁三方均在预审中存在，各自行使相应的权利。预审一般是由专门的法官进行。在这一点上，我国的预审制度与之具有较大的差异。我国的预审由公安机关进行，而公安机关同时也是侦查机关，即公安机关集侦查、预审职权于一身，公安机关预审终结后，将案件移交检察院审查起诉，最后由检察院决定是否向人民法院提起刑事诉讼。由此可见，我国的预审具有侦查性质，而不是在法庭正式开庭审判前的“预备性审理”。

法国的预审制度颇具特色。法国的法院不能直接受理所有的刑事案件，重罪、某些轻罪和违警罪必须经过预审，同时，预审法官必须根据检察官的公诉书或者民事赔偿原告的请求，才能开始预审。对重罪必须进行预审，而且必须经过两级预审，即经过预审法官和上诉法院起诉庭预审之后移送重罪法院审理；对轻罪，除有特别规定外，是否需要预审，由检查官决定；对于违警罪，如果检察官要求开始正式侦查（即预审），也可进行预审。由此可见，预审也不是法国刑事诉讼的必经程序。法国在预审之前有一个初步侦查程序。司法警官、检察官和预审法官均有权对现行重罪和轻罪进行初步侦查，但在预审法官亲临现场后，检察官和司法警官即失去其全部权力。预审的目的是在初步侦查的基础上，查明案情，认定犯罪事实，查明被指挥的嫌疑人的行为是否违反刑法。预审的程序是：勘查现场；搜查和扣押；询问证人；讯问被控告人；限制人身自由的先行羁押；司法监督；鉴定；预审终结。由此可见，法国的初级预审具有侦查的性质。在这一点上，我国的预审制度与之较为相似。但仍有区别：其一，法国的预审是由司法官员——预审法官进行的，而我国的预审则是由公安机关的侦查人员进行的，法国之所以规定预审要由司法官员进行，是基于以下两点考虑：一是法国的刑事诉讼程序要求司法人员尽早介入；二是法国刑法规定有三个等级的罪行，不同等级的罪行又归不同的法院管辖，因此通过预审法官经过正式侦查把案件移送给对某一级罪行有管辖权的法院。其二，法国的预审法官在刑事诉讼中担负两种主要职能：一是领导、指挥对刑事案件的侦查，预审法官可以自行侦查，也可以直接指挥警察进行侦查，可以依法进行一切认为有利于查明事实真相的侦查活动，由此可见，预审法官具有广泛的侦查权；二是有权决定羁押嫌疑人，有权签发传票、拘票、拘留证和逮捕证。而我国的侦查权则要分散得多，公安机关、检察院、国家安全机关、监狱管理机关、军队保卫部门都有侦查权，公安预审人员在刑事诉讼中的权限也较为有限。法国对重罪案件要进行第二级预审，即由上诉法院起诉庭对预审法官所进行的重罪预审进行审查，第二级预审的目的是审查对被告人的指控有无充分理由，诉讼程序是否合法。综上所述可见，法国的初级预审类似于我国的侦查，而其第二级预审则与英美等国的预审较为接近。

独联体和东欧各国的刑事诉讼程序通常分为以下几个阶段：提起刑事诉讼阶段；预审（侦查和调查）阶段；交付审判阶段；法庭审判阶段；上诉审；执行发生法律效力的判决、裁定和决定。由此可见，独联体和东欧各国把刑事诉讼中的侦查职能区分为侦查和调查，并把侦查和调查统称为“预审”。所谓预审是指侦查员和调查机关根据法律和在检察长的监督下进行的搜集和保全证据、查获犯罪人的活动。所以叫做“预审”这个名称，是由于它是在法院审理之前进行的活动并能保证法庭审判顺利进行，它是相对于法庭审理而言的。在独联体和东欧各国，几乎所有的刑事案件，法律规定都必须进行预审，只有极少数案件由法院直接受理审判。预审阶段的任务，是迅速和充分地揭发犯罪，及时地查明犯罪和查获犯罪人，制止犯罪活动，收集和保全证据。侦查终结后，侦查机关把案卷连同结论一起送交检察长，检察长或终止侦查，或把案件退回侦查机关，或向法院提起公诉。从上述情况看，独联体和东欧各国的预审实际上与我国的侦查程序是一回事。值得一提的是，在独联体和东欧各国的刑事诉讼程序中，还有一个交付审判的程序。这是审判前的一个独立的专门程序，它是法院行使审判权的开始。这一阶段，审判员或法院处理庭审查侦查所获得的证据是否充分、正确。只有在事实根据和法律根据具备时，才把被告人交付审判。交付审判的性质是开庭前的审查，而不是审判。其任务是解决是否交付审判的问题，不能把审查与审判混同进行。由此可见，交付审判程序倒与英美等国的预审程序颇为相近。

德国把法院审判程序之前的程序统称为审前程序（或称为初步程序或调查程序），其刑事诉讼法中没有专门一章规定侦查程序。在德国的刑事诉讼中，没有关于预审的法律规定，也没有预审程序。

日本旧刑事诉讼法中规定了预审制度，学会刑事。即公诉后实行预审。预审制度是为了保证没有嫌疑而被起诉的人不进入审判程序的制度，但实际情况却是以查明嫌疑的有无为借口，实行非公开审理，不许辩护人参加，对被告人及其他人进行审问，其作用在于充实、巩固有罪的证据。因此，这种预审程序所形成的书面证据是公判程序中支配判决的决定性的证据。在提起公诉时，检察官在提交起诉书的同时，将侦查卷宗、预审卷宗以及证据物一并移送法院。审判官在开庭审理时，以这些证据材料为基础，对被告人进行讯问，促使被告人承认审判官确认的事实。日本的现行刑事诉讼法废除了被日本学者视为日本刑事诉讼制度历史“污点”的预审制度，对侦查、起诉、审判程序进行了多方面的改革。

从以上对世界各主要国家的侦查预审制度的比较，我们至少可以得出如下结论：其一，并非所有国家的刑事诉讼中都实行预审制度；其二，在实行预审制度的国家，预审也不一定是所有刑事案件的必经程序；其三，各国预审的性质各不相同；其四，各国的刑事诉讼制度既遵循刑事诉讼的规律，同时也充分考虑了本国的实际和法制传统，并不拘泥于别国是怎么规定的。各国大多从如何更有利于惩罚犯罪和保障人权的刑事诉讼目的的实现出发，制定本国的刑事诉讼制度。由此可以推论，评判在我国实行侦审一体化的利弊关键要看侦审一体化是否更有利于公安机关实现刑事诉讼的惩罚犯罪和保障人权的双重目的。

二、侦审一体化符合我国的刑事诉讼构造

根据我国《刑事诉讼法》的规定，我国的刑事诉讼分为立案、侦查、起诉、审判和执行五大程序，而预审权由公安机关行使，预审存在于侦查程序中，不是一个独立的诉讼程序。根据公安部的原有规定，公安侦查程序分为侦察和预审两个阶段。侦察部门负责破案，预审部门则负责对侦察部门移送的案件审查把关的继续侦查，并对外代表公安机关行使刑事诉讼职权。在刑事诉讼中，公安机关主要履行的是控诉职能。从刑事诉讼构造的角度看，实行侦审一体化符合我国的刑事诉讼构造。

刑事诉讼构造是由一定的诉讼目的所决定的，并由主要诉讼程序和证据规则中的诉讼基本方式所体制的控诉、辩护、裁判三方的法律地位和相互关系所决定。（注：李心鉴著：《刑事诉讼构造论》，中国政法大学出版社1992年版，第7页。）我国的刑事诉讼构造存在于侦查、起诉和（狭义）的审判三个主要诉讼程序之中。刑诉构造的主体是控诉、辩护、裁判三方。在公安侦查程序的构造中，控诉方无疑是公安机关，辩护方则是犯罪嫌疑人（由于我国现行《刑事诉讼法》只规定律师可以介入侦查程序为犯罪嫌疑人提供法律帮助，而没有规定辩护人介入，因而介入侦查程序的律师还不能被视为辩护方，犯罪嫌疑人只能自我行使辩护权），而检察机关在公安侦查程序中掌握着批捕权和对侦查活动的监督权，因而从构造论的角度看，可以视为裁判方。公安机关在侦查程序中，既要完成惩罚犯罪的任务，也应实现保障人权的目的。但公安机关作为侦查机关，其职能应主要是揭露和控诉犯罪，在刑事诉讼中承担控方职能。从这个角度看，无论公安机关如何对刑事案件进行内部管辖分工，其各部门的职责应当是一致的。换言之，公安机关内部虽然规定刑侦等部门负责刑事案件的侦破，预审部门负责对刑事案件的审查把关、继续侦查和移送审查起诉，但刑侦、安保、治安、预审等部门在刑事诉讼中的职责主要都是揭露和控诉犯罪，共同承担控诉职能。既然侦查与预审都是为了实现控诉职能，目的一致，因而在同一诉讼程序中就无分为两个阶段的必要。合二为一，方能提高控诉的效能。

另一方面，我国的公安机关与人民检察院在刑事诉讼中的关系也决定了在公安机关内部没有另设预审机构的必要。我国的公安机关与人民检察院在刑事诉讼中的关系与西方国家刑事诉讼中的警察机关与检察机关的相互关系是不同的。区别在于：在西方国家，警察与检察官之间是一种协助关系，警察在侦查中隶属于作为控诉方的检察官。在英国，作为地方检察官的主要职能之一，就是向警察提供诉讼意见，指导侦查活动。在美国，警察负责向检察官提供证据，并在法庭调查时作为检察官方的证人出庭作证。在法国，驻上诉法院总检察长在直接使用警察时，警察便成为他的下属；一般检察官则有权指挥警察进行初步侦查。在日本，检察官对司法警察职员进行一般性指示、一般性指挥和具体性指挥，因而二者是协助关系；如果司法警察职员没有正当理由又不服从检察官的批示或指挥，检察机关的首长可向公安委员会提出惩戒或罢免的追诉。可见，国外警察和检察官之间并不存在互相制约的关系，检察官与警察是一种支配与被支配的关系。（注：李心鉴著：《刑事诉讼构造论》，中国政法大学出版社1992年版，第159～160页。）从刑事诉讼构造的角度看，国外侦查程序中的裁判方多为法官，而检察官和警察则居于控诉方的地位，他们在刑事诉讼中目的一致，共同承担控诉之职。而我国的公安机关与人民检察院在刑事诉讼中的关系是互相配合、互相制约的关系，相互之间不存在隶属关系，检察院只能对公安机关进行制约，而不能指挥公安机关。但公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人时，则必须报请人民检察院批准；侦查终结应追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件，应当移送人民检察院审查起诉。根据我国《刑事诉讼法》的规定，人民检察院对于公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长半个月。人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见；可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料。人民检察院经过审查，认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，向人民法院提起公诉；如果认为犯罪嫌疑人有《刑事诉讼法》第15条规定的情形之一的，或者犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，或者经公安机关补充侦查后，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，人民检察院就会作出不起诉的决定。由此，笔者认为，我国检察机关的审查起诉功能与英美等国的预审和法国的第二级预审的功能相似。因此，在人民检察院至少有一个月的时间对公安机关侦查终结的刑事案件进行起诉审查的情况下，公安机关内部另设预审机构对刑事案件进行审查把关实无必要。

三、侦审一体化——公安侦查体制改革的必由之路

新中国的预审制度渊源于革命根据地时期的司法制度。但那时的预审权既有由公安机关的前身——国家政治保卫局行使的，也有由附设于裁判部的检察员行使的情况。新中国成立后，预审制度经历了由分（建国后到1955年）到合（1955年到六十年代中期，其间出现过少数地区取消预审机构的做法，后被纠正），由合到取消（六十年代中期到七十年代中期），连续犯。由取消到恢复（1979年7月公安部第三次全国预审工作会议恢复和加强了预审机构），最后又由合到分（1997年公安部决定实行侦审一体化）的曲折历程。这似乎正应了那句老话：“分久必合，合久必分。”

我国的公安学人对我国的预审制度进行了数十年的研究，取得了不少重要的成果。但毋庸讳言的是，这些研究侧重于预审实务方面多了一些，而对预审基础理论的研究却嫌不足。诸如我国预审的实质是什么？预审在刑事诉讼程序中究竟应当处于怎样的地位？预审与侦查的关系如何？预审是否应当成为一个独立的诉讼程序？应当由哪个机关来行使预审权？等等，这些基本问题，虽有人涉足，但呐喊不够，研究不深，以致也无法影响到立法。理论研究的滞后，必然导致立法上的先天不足。1979年，新中国的第一部《刑事诉讼法》共计164条，只在第3条里出现了“预审”二字。1996年3月修正的《刑事诉讼法》除在第3条中仍然保留了“预审”两字外，又在“侦查”一章的第90条规定：“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。”但新旧《刑事诉讼法》均未对预审与侦查的关系、预审的实际操作、检察院自侦案件是否需要预审等基本问题作出规定。

有观点认为：实行侦审合一有悖于立法宗旨，因为“修改后的《刑事诉讼法》是将预审与侦查作为并列的两个环节的，预审有其法定的相对独立的地位已经制度化、法律化，搞侦、审合一，就从法律程序上降低了预审的地位，削弱了其在刑事诉讼程序上的作用，这决定了不应实行合一；同时，由于《刑事诉讼法》是规范刑事诉讼程序的基本法律，对其规定，非经法定程序不得随意更改。实行侦、审合一，显然是与国家基本法律对预审的规定相抵触的”。（注：孙文海：《论“侦审合一”》，《侦查》1999年第3期第25页。）对此笔者有两点浅见：其一，《刑事诉讼法》从未将预审与侦查作为并列的两个环节。从我国预审制度的历史发展看，侦审分立或者合并从来都是公安部的规定，法律从未作出明确规定。其二，我们讨论侦审关系的出发点应当是：是侦审分立还是侦审合并更符合刑事诉讼规律，而不应当拘泥于现行法律的规定，更何况现行《刑事诉讼法》对预审制度的规定本身存在一些矛盾。

反对侦审合一的观点还认为，自从实行侦审一体化以来，公安机关办理的刑事案件“批捕率”下降，“退补率”上升。笔者认为，在侦审一体化的磨合期，出现这种情况是正常的，但如果把这一阶段的问题均归咎于侦审体制改革，则是很不公平的。因为在公安机关实行侦审一体化的时期，也正是修改后的《刑事诉讼法》生效的时期。由于修改后的《刑事诉讼法》对公安侦查工作提出了更高的要求，特别是废除了收容审查制度，所以在这一时期，侦查人员因不适应修改后的《刑事诉讼法》的要求，也是导致“批捕率”下降，“退补率”上升的重要原因。因此，“批捕率”下降、“退补率”上升，既有侦审合一的影响，也有不适应修改后《刑事诉讼法》的因素。

公安机关为了适应修改后的《刑事诉讼法》的要求，更好地履行惩罚犯罪、保护无辜之职，对公安侦查体制进行了重大改革。应当说，长期的侦审分离，客观上造成了侦察员只会破案，而办案能力相对较弱；预审员有丰富的办案经验，而破案能力明显不足的状况，使公安侦查人员的素质长期得不到全面发展和提高。侦审分离人为地割断了侦查工作的连续性，造成职责不清、重复劳动，影响办案的时间和效率。因此，实行侦审一体化，应是公安侦查体制改革的必由之路。

本文原载于《福建公安高等专科学校学报（社会公共安全研究）》2000年第3期

【注释】

【参考文献】

①程味秋主编：《外国刑事诉讼法概论》，中国政法大学出版社1994年版。

②王以真主编：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社1990年版。

③陈光中主编：《外国刑事诉讼程序比较研究》，法律出版社1988年版。

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