中石油华北油田2亿社保基金流失,3万多人违规领取保险金.

一起因为有偿解除劳动关系产生的纠纷，引出了两亿元社会保险基金流失的旧账，这件事发生在位于河北省任丘市的中石油华北石油管理局社会保险管理中心（以下简称华油社保中心）。两亿元的社保基金不是一个小数目，那么这笔基金是以什么样的名义申请，经过什么样的审批程序，又以什么样的形式发放出去的呢？
2004年12月27日一大早，曾是华北石油管理局职工的王伟强习惯地清点了前一天做小生意赚回来的钱，然后抽取其中的一部分，连同前一段时间攒下的辛苦钱，前往小区内一家建设银行的储蓄所存款。
到了银行门口，王伟强的视线被贴在银行大门上的一则通知吸引住了。通知要求华北石油管理局第二批办理有偿解除劳动关系、有资格享有失业保险且在建行开设账户的客户，凭2004年度领取失业保险金的旧存折来换取2005年度的新存折。
看到这则通知，王伟强感觉被什么螫了一下。他也是第二批办理有偿解除劳动关系的职工，却没有资格享有失业保险金。为此，他已经不下五次找华油社保中心。
王伟强不明白，周围条件相同的人很多能享有这种待遇，自己却为什么不能享有。华油社保中心则坚持认为，按照华油的有关规定他没有资格，双方为此各持己见，曾经吵得不可开交，王伟强还差一点想把华北石油管理局告上法院。
为了弄个明白，王伟强又打电话找到省社保局的有关负责人，几番问询，终究没有获得一个合理的解释。“既然和我条件相同的人可以领取，我就应当能够领取。”深感不平的王伟强认着这个死理。
在华北油田，有这种想法的人并不止王伟强一个人。就在王与有关部门打着嘴皮官司的同时，一个名叫谭峰的人也与华油社保中心较上了劲。所不同的是，谭的争执并非给自己争权益，而是代表有着类似王伟强遭遇的原华油职工，就领取失业保险金的资格问题和华油社保中心交涉。
王伟强和谭峰也许都没有想到，自己的行为，竟然揭开了一个涉及2亿元社保基金流失大案的冰山一角。
违规还是骗取？
经过一番调查之后的谭峰大吃一惊，原来，按照国家法规，不仅王伟强没有资格领取失业保险金，就连那些已经领了失业保险金的人，大部分人本来也没有资格领取。初步调查估计，在华北油田，像这样违规领取失业保险金者超过3万人。
事情还得从2000年说起。这年6月底，华北石油管理局根据其上级主管单位中石油减员增效的号召，制订了《有偿解除劳动关系实施细则》。细则规定，华油员工可以自愿和单位解除劳动合同，由单位付给一次性补偿金若干，这一办法被当地人称为“买断”。
据此，有3万余人与华北油田自愿解除了劳动合同，每个人领到了数万元不等的“一次性补偿金”，华油人事处综合信息科一位姓马的负责人向《法人》证实，从油田管理局机关到局下属的各二三级单位都在执行这条实施细则，共有“不到4万人”分两批办理了这一手续。这位负责人强调了职工在解除合同时是“完全自愿的”，并称那几万份协议书都经过了河北省冀中公证处公证。
这位负责人紧接着告诉《法人》，考虑到“这批人（指自愿解除劳动合同者，记者注）的实际困难，华油还将一部分社保基金通过建设银行华北石油分行向他们发放了最短3个月，最长24个月的失业保险金”。
问题于是出来了。按照1999年1月22日国务院《失业保险条例》第14条的规定，只有具备下列条件的失业人员，才可以领取失业保险金，并同时享受其他失业保险待遇：
（一）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；
（二）非因本人意愿中断就业的；
（三）已办理失业登记，并有求职要求的。
业内人士解释说，这一条规定的实质是，失业者必须同时具备条文中所规定的三项条件，才能领取失业保险金。而前述数万名前华北油田职工与原单位协商后，一次性领取了数额不等的“补偿金”，应属于自愿解除劳动合同，所以不属于《失业保险条例》第14条所规定的失业保险金发放对象。对此观点，西南财经大学社会保障研究所所长林义教授基本上表示赞同。
林教授认为，根据上述规定，华油社保中心给这些不具备领取失业保险金资格的人员发放失业保险金，与国务院的《失业保险条例》相冲突，属于违规行为。
劳动和社会保障部政策法规司的工作人员也认定，华油社保中心的这一行为属于违规操作。
但在有的人看来，华油社保中心将失业保险发放给本无资格领取的数万人，从发放行为本身来说是违规，但他们明知政策不允许还故意违反，则有向上“骗取发放”的嫌疑。
暧昧的态度
为了弄清华油社保中心违规发放失业保险金的真实规模和情况，《法人》记者通过谭峰拿到了一份领取失业保险金人员的名单。谭峰告诉记者，名单上的人都是没有资格领取失业保险金的。
根据这份名单，《法人》在华油的下属公司及华油职工的居住小区展开了抽样调查。
胡×学，男，现年55岁，原华油物探公司的职工，2000年9月签署有偿解除劳动关系协议之后，一直开着一辆三轮摩托车在街道上运载客人，他的这辆车一年只需向交通管理部门交纳200元的管理费即可合法运营；

李×芹，女，现年42岁，原华油油建的职工，2000年9月签署有偿解除劳动关系协议之后，便在工商部门申请了一个营业执照，开了一个理发店；
陈×才，男，现年45岁，原与李×芹同属一个单位，他与华油劳动关系的解除也是在2000年，与胡、李不同的是，此后不久，陈被华油建设工程有限公司返聘，替公司领导开车。
上述三人均分别领了24个月的失业保险金6240元（第一年每月270元，第二年每月250元）。
谭峰把上述情况称为“隐性就业”，认为无论他们以什么样的方式领取这笔失业保险金，都违反了国家规定，因为他们不具备领取的资格。实际上，类似的情况在华油并非少数。
为了证明事情的真相，谭峰还向记者出示了数份当时华油与职工签订有偿解除劳动关系协议书的原件，《法人》记者抄下了协议书原件中的内容。
在华油人事劳资处，该处的工作人员拿着记者抄下的协议书内容与当时的原件内容核实后表示:内容与原件的内容一致。不过，他们拒绝提供原件让记者核对，也没有对谭峰的说法做出回应。
记者又来到河北省冀中公证处，按协议书规定，前述解除劳动合同的协议一式三份，一份由华油保管，一份由职工保管，一份由河北省冀中公证处保管。冀中公证处证实曾经为华油与职工解除劳动关系做过公证，但保留在公证处的原件都已经全部移交给了河北省公证处。
记者循着线索又赶到河北省公证处，但该处副主任冯建格断然否认，称省公证处“根本没有”这些公证原件。
按规定应当保存的公证档案哪去了呢？有人告诉记者，华北油田有关方面已经给相关单位打了招呼，在没有弄清楚记者的真实意图之前，要尽可能谨慎。这一谨慎，就变成了推脱。
其实，那些被“买断”的原华油职工在解除合同时已经领到了一笔数目不等的补偿金。
按照《华北石油管理局有偿解除劳动关系实施细则》规定，凡劳动合同期限未满且距国家法定退休年龄5年以上的富余职工，管理局与其协商解除劳动关系，按国家有关规定给予一次性补偿。同时细则还规定，有偿解除劳动关系应坚持本人自愿的原则。
一位退休职工当时向《法人》提供的数字表明，大约3万余人领取了一次性补偿。华油人事劳资处的马先生向《法人》解释，按照国家有关部门的规定，当时对这部分有偿解除劳动关系的原华油职工，无论工龄长短，国家给予的补偿标准是3000元/年，即一个有20年工龄的职工，他应得到的补偿为6万元。此外，考虑到职工的实际困难，华油企业内部出资，把补偿标准增加到4000元/年。
这位负责人肯定地告诉《法人》，在补偿金发放到职工手中之后，就意味着华油与该职工完全脱离了关系。不过，当被记者问及既然华油与职工已经完全脱离了关系，为什么还要向这批人发放失业保险金时，这位负责人回答说，作为业务部门，没有得到华油宣传部门的许可之前，他们无权对此问题进行解释。
2亿黑洞
华油社保中心失业保险科科长曾国华亦向《法人》承认，前述两批有偿解除劳动关系的原华油职工的确还领取了失业保险金，但他并没有正面回答这笔失业保险金的申领程序和发放依据。
曾国华介绍说，在这部分人办理有偿解除劳动关系之前，他们都按国家规定交纳了“三金”，即医疗保险金、养老保险金和失业保险金。华油社保中心就是按照这部分职工的工龄、和缴纳失业保险金的年限以及当地的最低生活保障标准来发放失业保险金的。具体标准是，第一年按每人每月270元发放，第二年的标准则是250元/月。他们中有3万多人领了两年，其余5000多人最少的领了3个月，最多的领了1年。
按照社保中心提供的这组数据测算，仅以3万人计算，这部分人领取的失业保险金总额就高达187,200,000元，如果加上剩余的5000人所领取的失业保险金，总额超过了2亿元。
记者反复追问华油社保中心对这笔巨额资金的发放依据，并直接问这笔资金的发放是不是违规操作？
华油社保中心称，他们是依据华油保险字[2000]29号文件和华油险字[2000]106号文件来发放失业保险金的，至于这笔资金的动用是不是违规操作，他们没有发言权，具体的事情可向华油和省社保局有关方面询问。记者来到华油总部，该单位负责新闻接待的工作人员称要请示上层领导才能决定是否接受采访，不久，这位接待人员婉拒了采访要求。
管理漏洞
河北省社保局的一名工作人员向《法人》解释说，失业保险金与医疗保险金、养老保险金一样，都是企业或公司出一部分，职工个人出一部分，在此基础之上形成基金，一旦形成基金，它就属于社会，而不是属于企业本身，也就是所谓的社会保险基金。
按照业务隶属关系，华油社保中心的上一级主管单位是河北省社会保险事业管理局（以下简称河北省社保局），对这笔巨额社保资金的发放审批，按规定需要征得河北省社保局的批准。
河北省社保局告诉记者，对华油这笔失业保险金的发放，该局并不是通过正常渠道知晓的，而是在有华油社保中心人员参加的社保局一次财务审计会议上，华油社保中心的人在不经意间提出来的。至今，河北省社保局没有收到有关这笔失业保险金发放的报告。
既然没有经过河北省社保的审批，那这笔超过2亿元的巨额资金从哪里来？是华油内部出资，还是有其他的渠道？如果是华油内部出资，那就叫经济补偿，而不是失业保险金，因为失业保险金属于社会共有而非某一个企业所有。
河北省社保局的有关负责人解释说，华油的情况比较特殊，它属于“一级统筹单位”。按照以前的规定，华油社保中心与河北省社保局是平级单位，但这两年来，国家规定“企业不再办社会，对应部门归口地方管理”，类似华油这类企业的社保中心即应交由河北省社保局直**理。但由于客观原因，河北省社保局与华油社保中心的关系只是在理论上存在着业务的指导与被指导关系，实际上华油社保中心还属于华油。
华油社保中心本应把失业保险基金上缴到河北省社保中心，但由于管理关系不畅等原因，华油的这笔基金没有上交到基金管理部门，而是由河北省社保局委托华油社保中心管理。
即便如此，按照失业保险金的发放程序，华油要向职工发放失业保险金，应该由华油社保中心出具申请报告，经河北省社保局审核同意后，这笔失业保险金才能发放下去。
河北省社保局有关负责人还向《法人》透露，就在那次财务审计会议结束之后，华油曾口头告知社保局的有关部门，称自己将动用失业保险金发给有偿与企业解除劳动关系的职工，尽管还有一点资金缺口，华油还是自己想办法把它补上。至于华油占用的这笔失业保险金，以后从华油的经营利润中再一点一点补回去。
不过，对于华油社保中心发放的这笔失业保险金是否涉嫌违规挪用，河北省社保局答复说，该局无权对此定性。
有人指出，华北油田之所以敢明目张胆地违反规定发放超过2亿元的失业保险金，这和当前中国对社会保险基金的管理漏洞有很大关系。
这位人士说：“以华油这一做法为例，如果河北省社保局能够即时收缴社会保障基金，或者在平时加强对委托管理人的监管，防止滥用权力发放社保基金，也许华油不至于发生这样的事情。从这个角度看，在社保基金的管理问题上，制度的不合理、管理人的失职以及企业的小集体利益，都成了造成基金流失的原因。”

2亿元失业保险金流失真相
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■本报记者杨婷实习生李肖璨
2005年4月初，中国经济时报记者接到一个匿名举报电话，举报人称，华北石油管理局违规发放失业保险金，涉及资金达2亿多元人民币。据此，记者赶赴位于河北省任丘市的华北石油管理局调查。
事情其实发生在五年前，对于华北石油管理局而言，这件事是陈年旧账。正是这个匿名举报电话，让这早已过去的事显露出来，并由此暴露了现阶段对社会保障基金管理的法规空白。
巨额失业保险金的发放是否合法
2000年8月，华北石油管理局根据《中国石油天然气集团公司关于存续企业减员增效的实施意见》，制订了《华北石油管理局有偿解除劳动关系实施细则》。细则规定，劳动合同期限未满且距国家法定退休年龄5年以上的富余职工，本着自愿的原则，管理局与其协商解除劳动关系，由单位给予其一次性补偿。此行为被协议解除劳动合同的员工称为“买断工龄”。
到2001年6月为止，华北石油管理局先后与两批共计3万余名有偿解除劳动关系的员工签署了“买断工龄”协议书。按照这些员工的工龄，华北石油管理局以4000元／年的标准支付了一次性补偿。随后，被“买断工龄”的员工，按照华北石油管理局的200029号文件规定领取了失业保险金。有知情者向记者透露，共有3万余人领取了两年失业保险金，第一年为每人每月270元，第二年为每人每月250元。由此计算，华北石油管理局共发放了近2亿元的失业保险金。
记者到建设银行华北石油分行进行暗访了解到，该分行代发华北石油有偿解除劳动合同员工的失业保险金。
那么，这笔巨额失业保险金的发放是否合法﹖
在调查中，有人向记者提供了当时“买断工龄”的协议，协议的有关内容如下：
甲乙双方同意解除劳动关系（甲方为华北石油管理局，乙方为解除劳动关系的员工——记者注）。
甲乙双方解除劳动关系后，乙方的社会保险按华北石油管理局保险字200029号文件规定执行。
本协议一式三份，甲乙双方各一份，河北省冀中公证处一份，经甲乙双方签字、盖章并经公证后生效。
河北省冀中公证处为此作了公证，公证的有关内容如下：
问：该协议书的内容、条款你是否都看过，是否都清楚？
答：都看过，都清楚。
问：该协议书是你自愿签订的吗？意思表示是否真实？
答：是自愿的，意思表示真实。
记者走访了河北省冀中公证处，公证处的有关负责人向记者证实，冀中公证处当时是华北石油管理局与员工有偿解除劳动合同的公证机构。负责人同时表示，公证处在公证的时候只针对协议本身，即双方签署协议是否出于自愿，双方是否清楚协议内容等。
公证处的公证，为员工自愿签署协议提供了最好的注解。
调查中，记者联系到部分被“买断工龄”的员工，向他们了解了当时“买断工龄”的情况。
华北石油管理局所在地域被任丘市民称为“油区”。“油区”很多三轮车车夫、出租车司机都是被华北石油“买断工龄”的员工，谭师傅和赵师傅便是这样的人，他们曾在华北石油工作近30年，是第一批被“买断”的员工。他们对记者表示，在签署解除劳动协议时是自愿的，并向记者证实了“买断”后领取了两年失业保险金，第一年为270元／月，第二年为250元／月。
记者到华北石油管理局部分员工居住区走访，所采访的六个被“买断工龄”的员工都向记者证实，他们是自愿签署有偿解除劳动协议，并领取了两年失业保险金。
也就是说，这些与华北石油管理局签署“买断工龄”协议的员工是自愿解除劳动合同的。而按照1999年1月22日国务院颁布的《失业保险条例》第14条的规定，只有具备下列条件的失业人员，才可以领取失业保险金，并同时享受其他失业保险待遇：
一　按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；
二　非因本人意愿中断就业的；
三　已办理失业登记，并有求职要求的。
“华北石油管理局的做法是违规操作，是越职发放失业保险金。”北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员、武汉大学社会保障研究中心副主任李珍教授在接受中国经济时报记者采访时说。
“在这件事情中，这些员工领取失业保险金不符合《失业保险条例》第二条规定，华北石油发放失业保险金是违反有关规定的。”中国人民大学劳动人事学院杨立雄教授说。
根本原因在于制度漏洞
为了进一步弄清真相，记者走访了华北石油管理局社保中心。社保中心的负责人透露，在业务关系上，华北石油管理局社保中心隶属于河北省社会保险事业管理局以下简称河北省社保局　，但是人员管理及财政支出由华北石油管理局负责。
华北石油管理局党办的一位工作人员对记者表示，“华油的情况比较特殊。”
他所说的特殊，是指华油属于“一级统筹单位”。几年前，华北石油管理局社保中心与河北省社保局是平级单位，当国家规定“企业不再办社会，对应部门归口地方管理”后，华北石油管理局社保中心应由河北省社保局直**理。
按照规定，归口管理后，华北石油管理局如果要向职工发放失业保险金，应由华北石油管理局社保中心出具申请报告，经河北省社保局审核同意后，才能发放。
记者随后与河北省社保局联系，该局失业保险处有关人士对记者说，“当时的大背景，是国有企业减员增效，相关规定都是由中石油出台的，具体情况你们应该去找中石油了解。”
有知情者向记者透露，河北省社保局当时对华北石油管理局给“买断工龄”的员工发放失业保险金一事并不知情，而是这笔失业保险金发放以后才得知的。
杨立雄教授分析说，社保基金由员工和企业共同出资形成，一旦形成就不再是某一个企业或者某一个群体的私人存款，它是进入国家统一保障体系的“基金性共有财产”，属于社会所有，应由国家相关部门进行管理和监督，企业没有权利对基金进行私自分配和利用。
“失业保险金是社会保障金中的一类，国家规定，社会保障金必须由国家统一管理。为什么呢？因为单个企业不是足够大的，没有足够大的抗御风险的能力。只有政府才有足够的能力来进行社会保险金的管理和发放。所以说，社会保险金必须独立于企业之外，只能由政府进行统筹管理和支配。所以，国家出台‘企业不再办社会，对应部门归口地方管理’这样的规定是正确的。” 李珍教授说。
“《失业保险条例》第二十四条第三款明确规定：‘劳动与社会保障部门对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督检查’，同时，第二十六条也规定‘财政部门和审计部门依法对失业保险基金的收支、管理情况进行监督’。”杨立雄教授说，“河北省社保局应对华北石油管理局社保中心的失业保险金进行及时监督检查。
那么，为什么会造成监管脱节现象？
“企业部门职能转变的过程中，存在着管理混乱的问题，造成了违规操作。这是因为企业部门向政府部门归口管理的过程中必然存在着利益冲突，一些企业不愿意把这些基金转交给政府，或者是在转交的过程中出现了名义上是接受地方管理，但实质上仍是企业管理的情况，这就造成了管理层次交叉，管理混乱。问题也就由此滋生。”李珍说。
杨立雄认为，我国目前对社会保障制度改革还不彻底，虽然企业不再办社会，但在实际操作中，企业一些应当归口管理的部门还没有真正做到属地化管理。
健全法制是解决问题的关键
从情理上看，华北石油是为协议解除劳动合同的员工追加了更大的补偿。记者在采访中发现领取失业保险金的员工认为这并不违规，而是一个正规的企业所应履行的责任——尽可能给已经没有工作的员工提供足够的保障。但换一个角度看，则不一样。
“只要违反了中央和地方政府部门制定的相关规定，比如1999年1月22日国务院《失业保险条例》就属违规。当然，不能说是违法，因为《失业保险条例》毕竟不是法律。”北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员、对外经贸大学保险系副教授王国军接受中国经济时报记者采访时说。
“华北石油虽说是为了员工利益，但是这种方法不值得肯定。但究其原因还是法律制度不够完善。”李珍教授说。
据了解，华北石油管理局作为国内以及石油系统的社保试点单位，是第一家开始试行有偿解除劳动合同政策的企业，有偿解除劳动合同的措施实施不久，该项试点就被叫停，由此带来了许多遗留问题。
在摸着石头过河的试行阶段，在中国还没有建立起相关配套法律和制度的条件下，不可避免地会存在一些漏洞和问题。
“目前我国对失业保险的管理，只能依据1999年发布的《失业保险条例》以及一些相关的实施办法和通知，企业做得不对，其性质最多只是违例。要规范失业保险的管理，就必须加强社会保障法制体系的建设。最重要的，是需要一部完善的法律出台，以法律来强制社会保障基金的有序管理。除了立法，还要从司法、监控、执法等层面完善社会保障法制体系的建设。”李珍说。
“有法可依是第一步，只有法律才能阻止违规操作再次发生。” 王国军说。
“失业保险因失业本身的频发性、不规则性以及涉及问题的多方面性和办理手续的复杂性，其管理是有相当难度的，中国的失业保险制度建立的时间还只有短短的几年，还不完善。发达国家都非常重视失业保险的立法，如日本颁布了《雇佣保险法》，德国颁布了《就业促进法》。中国的相关法律也正在健全之中，政府应借鉴发达国家的经验。”杨立雄说。
杨立雄同时认为，除了加强立法外，还应严格失业保险资格条件设立专门的失业保险资格审核机构，劳动和社会保障部门切实负担起征收和支付的监督责任。同时进一步理顺管理体制，明确各部门的责任和权利。另外，要彻底打破条块分割的管理体制，真正完善属地化管理。
一起因为有偿解除劳动关系产生的纠纷，引出了两亿元社会保险基金流失的旧账，这件事发生在位于河北省任丘市的中石油华北石油管理局社会保险管理中心（以下简称华油社保中心）。两亿元的社保基金不是一个小数目，那么这笔基金是以什么样的名义申请，经过什么样的审批程序，又以什么样的形式发放出去的呢？
2004年12月27日一大早，曾是华北石油管理局职工的王伟强习惯地清点了前一天做小生意赚回来的钱，然后抽取其中的一部分，连同前一段时间攒下的辛苦钱，前往小区内一家建设银行的储蓄所存款。
到了银行门口，王伟强的视线被贴在银行大门上的一则通知吸引住了。通知要求华北石油管理局第二批办理有偿解除劳动关系、有资格享有失业保险且在建行开设账户的客户，凭2004年度领取失业保险金的旧存折来换取2005年度的新存折。
看到这则通知，王伟强感觉被什么螫了一下。他也是第二批办理有偿解除劳动关系的职工，却没有资格享有失业保险金。为此，他已经不下五次找华油社保中心。
王伟强不明白，周围条件相同的人很多能享有这种待遇，自己却为什么不能享有。华油社保中心则坚持认为，按照华油的有关规定他没有资格，双方为此各持己见，曾经吵得不可开交，王伟强还差一点想把华北石油管理局告上法院。
为了弄个明白，王伟强又打电话找到省社保局的有关负责人，几番问询，终究没有获得一个合理的解释。“既然和我条件相同的人可以领取，我就应当能够领取。”深感不平的王伟强认着这个死理。
在华北油田，有这种想法的人并不止王伟强一个人。就在王与有关部门打着嘴皮官司的同时，一个名叫谭峰的人也与华油社保中心较上了劲。所不同的是，谭的争执并非给自己争权益，而是代表有着类似王伟强遭遇的原华油职工，就领取失业保险金的资格问题和华油社保中心交涉。
王伟强和谭峰也许都没有想到，自己的行为，竟然揭开了一个涉及2亿元社保基金流失大案的冰山一角。
违规还是骗取？
经过一番调查之后的谭峰大吃一惊，原来，按照国家法规，不仅王伟强没有资格领取失业保险金，就连那些已经领了失业保险金的人，大部分人本来也没有资格领取。初步调查估计，在华北油田，像这样违规领取失业保险金者超过3万人。
事情还得从2000年说起。这年6月底，华北石油管理局根据其上级主管单位中石油减员增效的号召，制订了《有偿解除劳动关系实施细则》。细则规定，华油员工可以自愿和单位解除劳动合同，由单位付给一次性补偿金若干，这一办法被当地人称为“买断”。
据此，有3万余人与华北油田自愿解除了劳动合同，每个人领到了数万元不等的“一次性补偿金”，华油人事处综合信息科一位姓马的负责人向《法人》证实，从油田管理局机关到局下属的各二三级单位都在执行这条实施细则，共有“不到4万人”分两批办理了这一手续。这位负责人强调了职工在解除合同时是“完全自愿的”，并称那几万份协议书都经过了河北省冀中公证处公证。
这位负责人紧接着告诉《法人》，考虑到“这批人（指自愿解除劳动合同者，记者注）的实际困难，华油还将一部分社保基金通过建设银行华北石油分行向他们发放了最短3个月，最长24个月的失业保险金”。
问题于是出来了。按照1999年1月22日国务院《失业保险条例》第14条的规定，只有具备下列条件的失业人员，才可以领取失业保险金，并同时享受其他失业保险待遇：
（一）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；
（二）非因本人意愿中断就业的；
（三）已办理失业登记，并有求职要求的。
业内人士解释说，这一条规定的实质是，失业者必须同时具备条文中所规定的三项条件，才能领取失业保险金。而前述数万名前华北油田职工与原单位协商后，一次性领取了数额不等的“补偿金”，应属于自愿解除劳动合同，所以不属于《失业保险条例》第14条所规定的失业保险金发放对象。对此观点，西南财经大学社会保障研究所所长林义教授基本上表示赞同。
林教授认为，根据上述规定，华油社保中心给这些不具备领取失业保险金资格的人员发放失业保险金，与国务院的《失业保险条例》相冲突，属于违规行为。
劳动和社会保障部政策法规司的工作人员也认定，华油社保中心的这一行为属于违规操作。
但在有的人看来，华油社保中心将失业保险发放给本无资格领取的数万人，从发放行为本身来说是违规，但他们明知政策不允许还故意违反，则有向上“骗取发放”的嫌疑。
暧昧的态度
为了弄清华油社保中心违规发放失业保险金的真实规模和情况，《法人》记者通过谭峰拿到了一份领取失业保险金人员的名单。谭峰告诉记者，名单上的人都是没有资格领取失业保险金的。
根据这份名单，《法人》在华油的下属公司及华油职工的居住小区展开了抽样调查。
胡×学，男，现年55岁，原华油物探公司的职工，2000年9月签署有偿解除劳动关系协议之后，一直开着一辆三轮摩托车在街道上运载客人，他的这辆车一年只需向交通管理部门交纳200元的管理费即可合法运营；

李×芹，女，现年42岁，原华油油建的职工，2000年9月签署有偿解除劳动关系协议之后，便在工商部门申请了一个营业执照，开了一个理发店；
陈×才，男，现年45岁，原与李×芹同属一个单位，他与华油劳动关系的解除也是在2000年，与胡、李不同的是，此后不久，陈被华油建设工程有限公司返聘，替公司领导开车。
上述三人均分别领了24个月的失业保险金6240元（第一年每月270元，第二年每月250元）。
谭峰把上述情况称为“隐性就业”，认为无论他们以什么样的方式领取这笔失业保险金，都违反了国家规定，因为他们不具备领取的资格。实际上，类似的情况在华油并非少数。
为了证明事情的真相，谭峰还向记者出示了数份当时华油与职工签订有偿解除劳动关系协议书的原件，《法人》记者抄下了协议书原件中的内容。
在华油人事劳资处，该处的工作人员拿着记者抄下的协议书内容与当时的原件内容核实后表示:内容与原件的内容一致。不过，他们拒绝提供原件让记者核对，也没有对谭峰的说法做出回应。
记者又来到河北省冀中公证处，按协议书规定，前述解除劳动合同的协议一式三份，一份由华油保管，一份由职工保管，一份由河北省冀中公证处保管。冀中公证处证实曾经为华油与职工解除劳动关系做过公证，但保留在公证处的原件都已经全部移交给了河北省公证处。
记者循着线索又赶到河北省公证处，但该处副主任冯建格断然否认，称省公证处“根本没有”这些公证原件。
按规定应当保存的公证档案哪去了呢？有人告诉记者，华北油田有关方面已经给相关单位打了招呼，在没有弄清楚记者的真实意图之前，要尽可能谨慎。这一谨慎，就变成了推脱。
其实，那些被“买断”的原华油职工在解除合同时已经领到了一笔数目不等的补偿金。
按照《华北石油管理局有偿解除劳动关系实施细则》规定，凡劳动合同期限未满且距国家法定退休年龄5年以上的富余职工，管理局与其协商解除劳动关系，按国家有关规定给予一次性补偿。同时细则还规定，有偿解除劳动关系应坚持本人自愿的原则。
一位退休职工当时向《法人》提供的数字表明，大约3万余人领取了一次性补偿。华油人事劳资处的马先生向《法人》解释，按照国家有关部门的规定，当时对这部分有偿解除劳动关系的原华油职工，无论工龄长短，国家给予的补偿标准是3000元/年，即一个有20年工龄的职工，他应得到的补偿为6万元。此外，考虑到职工的实际困难，华油企业内部出资，把补偿标准增加到4000元/年。
这位负责人肯定地告诉《法人》，在补偿金发放到职工手中之后，就意味着华油与该职工完全脱离了关系。不过，当被记者问及既然华油与职工已经完全脱离了关系，为什么还要向这批人发放失业保险金时，这位负责人回答说，作为业务部门，没有得到华油宣传部门的许可之前，他们无权对此问题进行解释。
2亿黑洞
华油社保中心失业保险科科长曾国华亦向《法人》承认，前述两批有偿解除劳动关系的原华油职工的确还领取了失业保险金，但他并没有正面回答这笔失业保险金的申领程序和发放依据。
曾国华介绍说，在这部分人办理有偿解除劳动关系之前，他们都按国家规定交纳了“三金”，即医疗保险金、养老保险金和失业保险金。华油社保中心就是按照这部分职工的工龄、和缴纳失业保险金的年限以及当地的最低生活保障标准来发放失业保险金的。具体标准是，第一年按每人每月270元发放，第二年的标准则是250元/月。他们中有3万多人领了两年，其余5000多人最少的领了3个月，最多的领了1年。
按照社保中心提供的这组数据测算，仅以3万人计算，这部分人领取的失业保险金总额就高达187,200,000元，如果加上剩余的5000人所领取的失业保险金，总额超过了2亿元。
记者反复追问华油社保中心对这笔巨额资金的发放依据，并直接问这笔资金的发放是不是违规操作？
华油社保中心称，他们是依据华油保险字[2000]29号文件和华油险字[2000]106号文件来发放失业保险金的，至于这笔资金的动用是不是违规操作，他们没有发言权，具体的事情可向华油和省社保局有关方面询问。记者来到华油总部，该单位负责新闻接待的工作人员称要请示上层领导才能决定是否接受采访，不久，这位接待人员婉拒了采访要求。
管理漏洞
河北省社保局的一名工作人员向《法人》解释说，失业保险金与医疗保险金、养老保险金一样，都是企业或公司出一部分，职工个人出一部分，在此基础之上形成基金，一旦形成基金，它就属于社会，而不是属于企业本身，也就是所谓的社会保险基金。
按照业务隶属关系，华油社保中心的上一级主管单位是河北省社会保险事业管理局（以下简称河北省社保局），对这笔巨额社保资金的发放审批，按规定需要征得河北省社保局的批准。
河北省社保局告诉记者，对华油这笔失业保险金的发放，该局并不是通过正常渠道知晓的，而是在有华油社保中心人员参加的社保局一次财务审计会议上，华油社保中心的人在不经意间提出来的。至今，河北省社保局没有收到有关这笔失业保险金发放的报告。
既然没有经过河北省社保的审批，那这笔超过2亿元的巨额资金从哪里来？是华油内部出资，还是有其他的渠道？如果是华油内部出资，那就叫经济补偿，而不是失业保险金，因为失业保险金属于社会共有而非某一个企业所有。
河北省社保局的有关负责人解释说，华油的情况比较特殊，它属于“一级统筹单位”。按照以前的规定，华油社保中心与河北省社保局是平级单位，但这两年来，国家规定“企业不再办社会，对应部门归口地方管理”，类似华油这类企业的社保中心即应交由河北省社保局直**理。但由于客观原因，河北省社保局与华油社保中心的关系只是在理论上存在着业务的指导与被指导关系，实际上华油社保中心还属于华油。
华油社保中心本应把失业保险基金上缴到河北省社保中心，但由于管理关系不畅等原因，华油的这笔基金没有上交到基金管理部门，而是由河北省社保局委托华油社保中心管理。
即便如此，按照失业保险金的发放程序，华油要向职工发放失业保险金，应该由华油社保中心出具申请报告，经河北省社保局审核同意后，这笔失业保险金才能发放下去。
河北省社保局有关负责人还向《法人》透露，就在那次财务审计会议结束之后，华油曾口头告知社保局的有关部门，称自己将动用失业保险金发给有偿与企业解除劳动关系的职工，尽管还有一点资金缺口，华油还是自己想办法把它补上。至于华油占用的这笔失业保险金，以后从华油的经营利润中再一点一点补回去。
不过，对于华油社保中心发放的这笔失业保险金是否涉嫌违规挪用，河北省社保局答复说，该局无权对此定性。
有人指出，华北油田之所以敢明目张胆地违反规定发放超过2亿元的失业保险金，这和当前中国对社会保险基金的管理漏洞有很大关系。
这位人士说：“以华油这一做法为例，如果河北省社保局能够即时收缴社会保障基金，或者在平时加强对委托管理人的监管，防止滥用权力发放社保基金，也许华油不至于发生这样的事情。从这个角度看，在社保基金的管理问题上，制度的不合理、管理人的失职以及企业的小集体利益，都成了造成基金流失的原因。”

2亿元失业保险金流失真相
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■本报记者杨婷实习生李肖璨
2005年4月初，中国经济时报记者接到一个匿名举报电话，举报人称，华北石油管理局违规发放失业保险金，涉及资金达2亿多元人民币。据此，记者赶赴位于河北省任丘市的华北石油管理局调查。
事情其实发生在五年前，对于华北石油管理局而言，这件事是陈年旧账。正是这个匿名举报电话，让这早已过去的事显露出来，并由此暴露了现阶段对社会保障基金管理的法规空白。
巨额失业保险金的发放是否合法
2000年8月，华北石油管理局根据《中国石油天然气集团公司关于存续企业减员增效的实施意见》，制订了《华北石油管理局有偿解除劳动关系实施细则》。细则规定，劳动合同期限未满且距国家法定退休年龄5年以上的富余职工，本着自愿的原则，管理局与其协商解除劳动关系，由单位给予其一次性补偿。此行为被协议解除劳动合同的员工称为“买断工龄”。
到2001年6月为止，华北石油管理局先后与两批共计3万余名有偿解除劳动关系的员工签署了“买断工龄”协议书。按照这些员工的工龄，华北石油管理局以4000元／年的标准支付了一次性补偿。随后，被“买断工龄”的员工，按照华北石油管理局的200029号文件规定领取了失业保险金。有知情者向记者透露，共有3万余人领取了两年失业保险金，第一年为每人每月270元，第二年为每人每月250元。由此计算，华北石油管理局共发放了近2亿元的失业保险金。
记者到建设银行华北石油分行进行暗访了解到，该分行代发华北石油有偿解除劳动合同员工的失业保险金。
那么，这笔巨额失业保险金的发放是否合法﹖
在调查中，有人向记者提供了当时“买断工龄”的协议，协议的有关内容如下：
甲乙双方同意解除劳动关系（甲方为华北石油管理局，乙方为解除劳动关系的员工——记者注）。
甲乙双方解除劳动关系后，乙方的社会保险按华北石油管理局保险字200029号文件规定执行。
本协议一式三份，甲乙双方各一份，河北省冀中公证处一份，经甲乙双方签字、盖章并经公证后生效。
河北省冀中公证处为此作了公证，公证的有关内容如下：
问：该协议书的内容、条款你是否都看过，是否都清楚？
答：都看过，都清楚。
问：该协议书是你自愿签订的吗？意思表示是否真实？
答：是自愿的，意思表示真实。
记者走访了河北省冀中公证处，公证处的有关负责人向记者证实，冀中公证处当时是华北石油管理局与员工有偿解除劳动合同的公证机构。负责人同时表示，公证处在公证的时候只针对协议本身，即双方签署协议是否出于自愿，双方是否清楚协议内容等。
公证处的公证，为员工自愿签署协议提供了最好的注解。
调查中，记者联系到部分被“买断工龄”的员工，向他们了解了当时“买断工龄”的情况。
华北石油管理局所在地域被任丘市民称为“油区”。“油区”很多三轮车车夫、出租车司机都是被华北石油“买断工龄”的员工，谭师傅和赵师傅便是这样的人，他们曾在华北石油工作近30年，是第一批被“买断”的员工。他们对记者表示，在签署解除劳动协议时是自愿的，并向记者证实了“买断”后领取了两年失业保险金，第一年为270元／月，第二年为250元／月。
记者到华北石油管理局部分员工居住区走访，所采访的六个被“买断工龄”的员工都向记者证实，他们是自愿签署有偿解除劳动协议，并领取了两年失业保险金。
也就是说，这些与华北石油管理局签署“买断工龄”协议的员工是自愿解除劳动合同的。而按照1999年1月22日国务院颁布的《失业保险条例》第14条的规定，只有具备下列条件的失业人员，才可以领取失业保险金，并同时享受其他失业保险待遇：
一　按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；
二　非因本人意愿中断就业的；
三　已办理失业登记，并有求职要求的。
“华北石油管理局的做法是违规操作，是越职发放失业保险金。”北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员、武汉大学社会保障研究中心副主任李珍教授在接受中国经济时报记者采访时说。
“在这件事情中，这些员工领取失业保险金不符合《失业保险条例》第二条规定，华北石油发放失业保险金是违反有关规定的。”中国人民大学劳动人事学院杨立雄教授说。
根本原因在于制度漏洞
为了进一步弄清真相，记者走访了华北石油管理局社保中心。社保中心的负责人透露，在业务关系上，华北石油管理局社保中心隶属于河北省社会保险事业管理局以下简称河北省社保局　，但是人员管理及财政支出由华北石油管理局负责。
华北石油管理局党办的一位工作人员对记者表示，“华油的情况比较特殊。”
他所说的特殊，是指华油属于“一级统筹单位”。几年前，华北石油管理局社保中心与河北省社保局是平级单位，当国家规定“企业不再办社会，对应部门归口地方管理”后，华北石油管理局社保中心应由河北省社保局直**理。
按照规定，归口管理后，华北石油管理局如果要向职工发放失业保险金，应由华北石油管理局社保中心出具申请报告，经河北省社保局审核同意后，才能发放。
记者随后与河北省社保局联系，该局失业保险处有关人士对记者说，“当时的大背景，是国有企业减员增效，相关规定都是由中石油出台的，具体情况你们应该去找中石油了解。”
有知情者向记者透露，河北省社保局当时对华北石油管理局给“买断工龄”的员工发放失业保险金一事并不知情，而是这笔失业保险金发放以后才得知的。
杨立雄教授分析说，社保基金由员工和企业共同出资形成，一旦形成就不再是某一个企业或者某一个群体的私人存款，它是进入国家统一保障体系的“基金性共有财产”，属于社会所有，应由国家相关部门进行管理和监督，企业没有权利对基金进行私自分配和利用。
“失业保险金是社会保障金中的一类，国家规定，社会保障金必须由国家统一管理。为什么呢？因为单个企业不是足够大的，没有足够大的抗御风险的能力。只有政府才有足够的能力来进行社会保险金的管理和发放。所以说，社会保险金必须独立于企业之外，只能由政府进行统筹管理和支配。所以，国家出台‘企业不再办社会，对应部门归口地方管理’这样的规定是正确的。” 李珍教授说。
“《失业保险条例》第二十四条第三款明确规定：‘劳动与社会保障部门对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督检查’，同时，第二十六条也规定‘财政部门和审计部门依法对失业保险基金的收支、管理情况进行监督’。”杨立雄教授说，“河北省社保局应对华北石油管理局社保中心的失业保险金进行及时监督检查。
那么，为什么会造成监管脱节现象？
“企业部门职能转变的过程中，存在着管理混乱的问题，造成了违规操作。这是因为企业部门向政府部门归口管理的过程中必然存在着利益冲突，一些企业不愿意把这些基金转交给政府，或者是在转交的过程中出现了名义上是接受地方管理，但实质上仍是企业管理的情况，这就造成了管理层次交叉，管理混乱。问题也就由此滋生。”李珍说。
杨立雄认为，我国目前对社会保障制度改革还不彻底，虽然企业不再办社会，但在实际操作中，企业一些应当归口管理的部门还没有真正做到属地化管理。
健全法制是解决问题的关键
从情理上看，华北石油是为协议解除劳动合同的员工追加了更大的补偿。记者在采访中发现领取失业保险金的员工认为这并不违规，而是一个正规的企业所应履行的责任——尽可能给已经没有工作的员工提供足够的保障。但换一个角度看，则不一样。
“只要违反了中央和地方政府部门制定的相关规定，比如1999年1月22日国务院《失业保险条例》就属违规。当然，不能说是违法，因为《失业保险条例》毕竟不是法律。”北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员、对外经贸大学保险系副教授王国军接受中国经济时报记者采访时说。
“华北石油虽说是为了员工利益，但是这种方法不值得肯定。但究其原因还是法律制度不够完善。”李珍教授说。
据了解，华北石油管理局作为国内以及石油系统的社保试点单位，是第一家开始试行有偿解除劳动合同政策的企业，有偿解除劳动合同的措施实施不久，该项试点就被叫停，由此带来了许多遗留问题。
在摸着石头过河的试行阶段，在中国还没有建立起相关配套法律和制度的条件下，不可避免地会存在一些漏洞和问题。
“目前我国对失业保险的管理，只能依据1999年发布的《失业保险条例》以及一些相关的实施办法和通知，企业做得不对，其性质最多只是违例。要规范失业保险的管理，就必须加强社会保障法制体系的建设。最重要的，是需要一部完善的法律出台，以法律来强制社会保障基金的有序管理。除了立法，还要从司法、监控、执法等层面完善社会保障法制体系的建设。”李珍说。
“有法可依是第一步，只有法律才能阻止违规操作再次发生。” 王国军说。
“失业保险因失业本身的频发性、不规则性以及涉及问题的多方面性和办理手续的复杂性，其管理是有相当难度的，中国的失业保险制度建立的时间还只有短短的几年，还不完善。发达国家都非常重视失业保险的立法，如日本颁布了《雇佣保险法》，德国颁布了《就业促进法》。中国的相关法律也正在健全之中，政府应借鉴发达国家的经验。”杨立雄说。
杨立雄同时认为，除了加强立法外，还应严格失业保险资格条件设立专门的失业保险资格审核机构，劳动和社会保障部门切实负担起征收和支付的监督责任。同时进一步理顺管理体制，明确各部门的责任和权利。另外，要彻底打破条块分割的管理体制，真正完善属地化管理。
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